Ο αποτελεσματικός σχεδιασμός των τοπικών δημοσίων επενδύσεων

του Ράλλη Γκέκα Δρ. Οικονομικών ΤΑ

Στις 8 Μαρτίου 2017, πραγματοποιήθηκε στις Βρυξέλλες διεθνές συνέδριο, με την πρωτοβουλία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του CEMR και της Ένωσης των Πόλεων, με αντικείμενο τις επενδύσεις των δήμων και των περιφερειών. Η επενδυτική πολιτική της Τοπικής Αυτοδιοίκησης είναι αυτή τη στιγμή πολύ ψηλά στην Ευρωπαϊκή πολιτική ατζέντα. Οι λόγοι που ουσιαστικά εξηγούν την επικαιρότητα της τοπικής επενδυτικής πολιτικής είναι τρεις:

Α) Όλοι γνωρίζουν ότι ο αποτελεσματικότερος τρόπος για να ξεπεραστεί η κρίση είναι οι επενδύσεις.

Β) Οι τοπικές δημόσιες επενδύσεις σε όλη την Ευρώπη, εκτός ορισμένων εξαιρέσεων συμπεριλαμβανομένης σε αυτές της Ελλάδας, παίζουν πολύ σημαντικό ρόλο. Ο ρόλος αυτός δεν στηρίζεται απλώς στο μέγεθος τους και στο ποσοστό που καλύπτουν στις συνολικές δημόσιες δαπάνες, αλλά και στα εγγενή χαρακτηριστικά τους που έχουν να κάνουν με την ευελιξία, την αξιοποίηση τοπικών και περιφερειακών συγκριτικών πλεονεκτημάτων, την αύξηση της απασχόλησης, το μεγαλύτερο πολλαπλασιαστή, την αύξηση της αποτελεσματικότητας.

Γ) Μία καλά σχεδιασμένη δημόσια επένδυση δημιουργεί αναπτυξιακές προοπτικές και παράγει πολλαπλασιαστικά αποτελέσματα. Αντίθετα, κακές επενδυτικές επιλογές σπαταλούν πόρους, διαβρώνουν την εμπιστοσύνη του κοινού και εμποδίζουν τις ευκαιρίες ανάπτυξης.

Ο σχεδιασμός, η εκ των προτέρων και εκ των υστέρων αξιολόγηση, η επιλογή, η υλοποίηση και ο έλεγχος μιας επένδυσης είναι μία επίπονη διαδικασία. Πολύ περισσότερο εάν σε αυτή τη διαδικασία συμμετέχουν διάφοροι φορείς δημόσιοι, ιδιωτικοί, χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, κοινωνικές οργανώσεις ή ακόμα και διάφορες διοικητικές βαθμίδες της γενικής κυβέρνησης, όπως δήμοι, περιφέρειες, κεντρικό κράτος. Το δεδομένο είναι ότι σήμερα κανείς δεν περισσεύει. Δεν υπάρχει η πολυτέλεια να αποκλείσουμε πόρους, ιδέες και θέσεις. Πώς μπορούμε λοιπόν να συντονίσουμε και να συνδυάσουμε όλα αυτά τα δεδομένα;

Το κείμενο που ακολουθεί στηρίζεται σε εμπειρικές μελέτες του ΟΟΣΑ, αλλά και του IMF[1] και προσπαθεί κωδικοποιημένα να παράσχει έναν «οδικό χάρτη» αποτελεσματικού σχεδιασμού και οργάνωσης μιας «δημόσιας» τοπικής επενδυτικής στρατηγικής. Είναι προφανές ότι δεν μπορεί και δεν είναι, εγχειρίδιο αξιολόγησης επενδύσεων

Τρεις είναι, σύμφωνα με τα παραπάνω, οι βασικοί πυλώνες σχεδιασμού επενδυτικής στρατηγικής: α) συντονισμός, β) ικανότητες, γ) πλαίσιο

Α. Συντονισμός των δημοσίων επενδυτικών πολιτικών στα διαφορετικά επίπεδα της γενικής κυβέρνησης

Α.1. Επενδύσεις στο πλαίσιο μιας ολοκληρωμένης στρατηγικής προσαρμοσμένης στις χωρικές ιδιαιτερότητες.

Οι προσαρμοσμένες επενδύσεις στις χωρικές ιδιαιτερότητες θα πρέπει:

Α.1.1. Οι δημόσιες επενδυτικές επιλογές να συνδέονται με την τοπική ή περιφερειακή αναπτυξιακή στρατηγική, που βασίζεται στην αξιολόγηση των περιφερειακών (ή τοπικών) χαρακτηριστικών, στα ανταγωνιστικά πλεονεκτήματα, στην ανάπτυξη, στην καινοτομία, στη δυναμική δημιουργίας θέσεων εργασίας, και τις εκτιμήσεις της ενεργούς περιβαλλοντικής προστασίας. Οι επενδυτικές στρατηγικές θα πρέπει επίσης να είναι προσανατολισμένες σε σαφώς καθορισμένους στόχους και αποτελέσματα, οι οποίοι θα πρέπει να είναι ρεαλιστικοί και έγκυροι.

Α.1.2. Να επιδιώκουν τη συμπληρωματικότητα και τη μείωση των συγκρούσεων μεταξύ των τομεακών στρατηγικών. Η συμπληρωματικότητα των πολιτικών απαιτείται προκειμένου να αξιοποιηθούν στο έπακρο οι δημόσιες επενδύσεις. Η συμπληρωματικότητα των πολιτικών μπορεί να διευκολυνθεί με: α) τη χρήση στρατηγικών πλαισίων για τις δημόσιες επενδύσεις και β) την ελαχιστοποίηση των διοικητικών εμποδίων μέσω μηχανισμών συντονισμού.

Α.1.3. Να ενθαρρύνουν την παραγωγή «ανοιχτών» δεδομένων σε τοπική και περιφερειακή κλίμακα, για τη θεμελίωση των επενδυτικών στρατηγικών και τη διευκόλυνση της διαδικασίας λήψης αποφάσεων.

Α.2. Θέσπιση αποτελεσματικών μέσων-εργαλείων για το συντονισμό των εθνικών, περιφερειακών και τοπικών πολιτικών.

Ο συντονισμός όλων των επιπέδων διοίκησης κρίνεται απαραίτητος για την έγκαιρη αναγνώριση επενδυτικών ευκαιριών και των σημείων συμφόρησης, για τη διαχείριση των κοινών αρμοδιοτήτων και των τριβών που μπορεί να δημιουργηθούν, ώστε να εξασφαλιστούν επαρκείς ανθρώπινοι και οικονομικοί πόροι. Μία σειρά από εργαλεία μπορούν να χρησιμοποιηθούν για το συντονισμό των διαφορετικών βαθμίδων διοίκησης, προκειμένου να δημιουργήσουν ένα αποτελεσματικό επενδυτικό περιβάλλον. Τα εργαλεία αυτά μπορεί να είναι ρυθμίσεις συγχρηματοδότησης, προγραμματικές συμβάσεις μεταξύ των επιπέδων διακυβέρνησης, επίσημες διαδικασίες διαβούλευσης κ.α.

Α.3. Οριζόντιος συντονισμός μεταξύ των αυτοδιοικητικών επενδυτικών πολιτικών.

Ο οριζόντιος συντονισμός είναι ουσιαστικής σημασίας για την αύξηση της αποτελεσματικότητας, μέσω οικονομιών κλίμακας και την ενίσχυση των συνεργιών μεταξύ των πολιτικών των γειτονικών, (ή με όποιο τρόπο συνδέονται), Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ). Οι τρόποι οριζόντιου συντονισμού περιλαμβάνουν τις προγραμματικές συμβάσεις, τις πλατφόρμες για διάλογο και συνεργασία, τις ειδικές δημόσιες επενδυτικές συνεργασίες, τις κοινές αρχές, τις περιφερειακές ή δημοτικές συγχωνεύσεις.
Ενίσχυση των δεξιοτήτων παραγωγής και διαχείρισης δημοσίων επενδύσεων, όπως επίσης και προώθησης της εκμάθησης επενδυτικών πολιτικών σε όλα τα επίπεδα της γενικής κυβέρνησης

Β.1. Αξιολόγηση, εκ των προτέρων, των μακροπρόθεσμων επιπτώσεων και των κινδύνων των τοπικών δημοσίων επενδύσεων.

Η εκ των προτέρων μακροπρόθεσμη αξιολόγηση θεωρείται απαραίτητη:

Β.1.1. Για την επιλογή των επενδύσεων. Οι εκτιμήσεις θα πρέπει να είναι τεχνικά ορθές, να συμβάλουν στον εντοπισμό των κοινωνικών, περιβαλλοντικών και οικονομικών επιπτώσεων και να διερευνούν εκείνη τη μέθοδο επένδυσης που είναι πιθανό να δώσει τα καλύτερα αποτελέσματα. Οι υπεύθυνοι χάραξης πολιτικής θα πρέπει επίσης να εξετάσουν τις πολιτικές και τα σχέδια συμπληρωματικότητας, τις εναλλακτικές λύσεις, καθώς και την αποδοτική χρήση των υφιστάμενων κεφαλαίων για την επίτευξη συγκεκριμένων στόχων. Το μακροχρόνιο κόστος λειτουργίας και συντήρησης, θα πρέπει, να αξιολογείται σαφώς, από τα πρώτα στάδια της επενδυτικής απόφασης.

Β.1.2. Για την αξιολόγηση διάφορων τύπων κινδύνων και αβεβαιοτήτων, που συνδέονται με τις δημόσιες επενδύσεις. Αυτή η αξιολόγηση δεν περιλαμβάνει μόνο τους δημοσιονομικούς κινδύνους αλλά επίσης τους πολιτικούς, κοινωνικούς και περιβαλλοντικούς. Για να αντιμετωπιστούν αυτοί οι κίνδυνοι και να προσαρμοστούν οι επενδυτικές στρατηγικές, πρέπει όχι μόνο να αξιολογούνται εκ των προτέρων, αλλά να υπάρχει και συνεχής επικαιροποίηση, καθ’ όλη τη διάρκεια της επένδυσης.

Β.2. Ένταξη όλων των «παικτών της ανάπτυξης» σε όλα τα στάδια του κύκλου των επενδύσεων.

Στο πλαίσιο της εμπλοκής όλων των παικτών στο παιχνίδι της ανάπτυξης θα πρέπει να επιδιωχθεί:

Β.2.1. Η συνεργασία δημόσιου και ιδιωτικού τομέα με τους ενδιαφερόμενους φορείς και τους ενεργούς πολίτες στο σχεδιασμό και την υλοποίηση των επενδυτικών δημόσιων στρατηγικών. Όλες οι διοικητικές βαθμίδες θα πρέπει να συμπράττουν στην εκτίμηση των αναγκών και το σχεδιασμό της επενδυτικής στρατηγικής, τόσο σε πρώιμο στάδιο όσο και σε μεταγενέστερα στάδια, ανατροφοδοτώντας και αξιολογώντας συνεχώς το σύστημα. Για να είναι αποτελεσματική αυτή η συνεργασία οι σχετικές πληροφορίες για τα δημόσια επενδυτικά σχέδια, οι δαπάνες και τα αποτελέσματά τους πρέπει να εκτίθενται σε κάποιο επίπεδο δημόσιου ελέγχου, στο πλαίσιο προώθησης της διαφάνειας και της λογοδοσίας.

Β.2.2. Η ισορροπία κατά την ενσωμάτωση των απόψεων των ενδιαφερομένων, λαμβάνοντας μέτρα ώστε να αποτραπεί η δυσανάλογη επιρροή από ομάδες ειδικών συμφερόντων. Οι διαδικασίες διαβούλευσης σε όλα τα επίπεδα της κυβέρνησης θα πρέπει να πραγματοποιούνται χωρίς αποκλεισμούς, με παράλληλη προώθηση της διαφάνειας και της ορθής διαχείρισης.

Β3. Κινητοποίηση των ιδιωτικών φορέων και των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων, με στόχο να διαφοροποιηθούν οι πηγές χρηματοδότησης και να ενισχυθούν οι ικανότητες διαχείρισης.

Η κινητοποίηση ιδιωτικών φορέων, χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων και δημόσιου είναι μία επίπονη διαδικασία η οποία θα πρέπει να περιλαμβάνει:

Β.3.1. Ιδιωτικές συμφωνίες χρηματοδότησης επενδυτικών αναγκών. Σημαντικό στοιχείο σε αυτή την περίπτωση είναι η ικανότητα της κυβέρνησης, ιδιαίτερα της Τοπικής και Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης, να αναλύει προσεκτικά και να αποκαλύπτει τους κίνδυνους και τις επενδυτικές ευκαιρίες. Οι αποφάσεις σχετικά με Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα (ΣΔΙΤ) θα πρέπει να εναρμονίζονται με τη διαδικασία του δημοτικού ή περιφερειακού προϋπολογισμού και τις δυνατότητες τους.

Β.3.2. Η συμμετοχή των ιδιωτικών φορέων και των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων στην επένδυση είναι ένας τρόπος για να ενισχυθεί η ικανότητα της κυβέρνησης ή της ΤΑ. Οι τομείς που θα μπορούσαν να συνεισφέρουν εντοπίζονται κυρίως στη βελτίωση της εκ των προτέρων αξιολόγησης, στη βελτίωση της ανάλυσης των κινδύνων αγοράς και των πιστωτικών κινδύνων, στην επίτευξη οικονομιών κλίμακας και την αποτελεσματικότητα.

Β.4. Ενίσχυση της τεχνογνωσίας των δημοσίων υπαλλήλων και των ιδρυμάτων που συμμετέχουν στις δημόσιες επενδύσεις.

Ιδιαίτερη προσοχή θα πρέπει να δοθεί στην αποτελεσματική διαχείριση του ανθρώπινου δυναμικού, καθώς και την καλλιέργεια της γνώσης, (τον εντοπισμό, την ανταλλαγή και την εφαρμογή ορθών πρακτικών) και τις σχέσεις, (μηχανισμούς για κάθετο και οριζόντιο συντονισμό), την ενίσχυση της συνεργασίας μεταξύ των διάφορων βαθμίδων διοίκησης, και την ανάπτυξη δεσμών με τις πηγές τεχνογνωσίας. Είναι προφανές ότι δεν μπορούν να ενισχυθούν όλες οι γνώσεις και οι δεξιότητες ταυτόχρονα. Άρα είναι απαραίτητη μία μορφή ιεράρχησης και σε αυτό το επίπεδο.

Β.5. Έμφαση στα αποτελέσματα και αξιοποίηση της γνώσης από την εμπειρία.

Κρίνεται απαραίτητο να δημιουργηθούν οι κατάλληλοι προς τούτο μηχανισμοί. Οι μηχανισμοί αυτοί μπορούν να περιλαμβάνουν, προσανατολισμένες στα αποτελέσματα, επενδυτικές στρατηγικές, με σαφώς καθορισμένους στόχους, καλά σχεδιασμένες διαδικασίες υποβολής προσφορών, αποτελεσματικά συστήματα παρακολούθησης, υψηλής ποιότητας εκ των υστέρων αξιολόγηση, ανατροφοδότηση και αναβάθμιση των επενδυτικών επιλογών, ανταλλαγή πληροφοριών, συνεχή και αμοιβαία ανταλλαγή απόψεων, πληροφοριών και εμπειριών μεταξύ των φορέων που εμπλέκονται στις δημόσιες επενδύσεις.

Γ. Εξασφάλιση κατάλληλων συνθηκών και πλαισίου για τις δημόσιες επενδύσεις σε όλα τα επίπεδα της γενικής κυβέρνησης.

Γ.1. Ανάπτυξη ενός φορολογικού πλαισίου προσαρμοσμένου στις επενδυτικές ανάγκες και τους επιδιωκόμενους στόχους.

Γ.1.1. θα πρέπει να δημιουργηθεί ένα φορολογικό πλαίσιο, που διευκολύνει και δεν στέκεται εμπόδιο στο σχεδιασμό και την υλοποίηση των επενδύσεων. Η φορολογική πολιτική διαθέτει εργαλεία, όπως τα φορολογικά κίνητρα και οι απαλλαγές, που μπορούν να επηρεάσουν θετικά τις επενδύσεις και να δημιουργήσουν θετικές δευτερογενείς επιδράσεις. Για να είναι αποτελεσματική η φορολογική πολιτική θεωρείται απαραίτητη η αντιστοίχιση των προτεραιοτήτων σε όλες τις διοικητικές βαθμίδες. Σε αυτό το σημείο εντοπίζεται, ακόμα και σε ευρωπαϊκό επίπεδο, η περιορισμένη εμπειρία και ικανότητα της ΤΑ, η οποία για να μπορέσει να ανταποκριθεί, θα πρέπει να ενισχυθεί. Ένα θέμα που απασχολεί ιδιαίτερα το Ελληνικό φορολογικό πλαίσιο είναι η σταθερότητα του και ο βραχυχρόνιος ορίζοντας και προοπτική του, που δεν αφήνουν πολλά περιθώρια οικονομικών προγραμματισμών.

Γ.1.2. Για καλύτερο φορολογικό συντονισμό, θα πρέπει να επιτευχθεί η ρύθμιση των όρων που επιτρέπουν στην ΤΑ να είναι σε θέση να αξιοποιήσει τα ίδια έσοδα της, αυξάνοντας τις δυνατότητες, όχι μόνο για τη χρηματοδότηση των επενδύσεων, αλλά και για να καταστήσει δυνατή τη συμμετοχή της σε συμφωνίες συγχρηματοδότησης.

Γ.2. Χρηστή και διαφανής οικονομική διαχείριση, σε όλα τα επίπεδα της κυβέρνησης.

Αυτό απαιτεί υιοθέτηση ορθών πρακτικών για την κατάρτιση του προϋπολογισμού και την οικονομική διαχείριση.

Γ.3. Προώθηση της διαφάνειας και στρατηγική χρήση των δημόσιων συμβάσεων, σε όλα τα επίπεδα της γενικής κυβέρνησης.

Η προώθηση της διαφάνειας και η στρατηγική χρήση των δημόσιων συμβάσεων εμπεριέχει τη μεγιστοποίηση της δημοκρατικής συμμετοχής και ελέγχου σε όλα τα στάδια του κύκλου προμηθειών. Τη θέσπιση σαφών μηχανισμών λογοδοσίας και ελέγχου. Τα συστήματα προμηθειών θα πρέπει να είναι διαφανή, ανταγωνιστικά, και να αξιολογούνται, ώστε να εξασφαλίζεται ότι οι πόροι χρησιμοποιούνται σύμφωνα με τον προορισμό τους. Οι κυβερνήσεις πρέπει να επενδύσουν στην εξασφάλιση επαρκούς ικανότητας και επαγγελματισμού των στελεχών τους, ιδιαίτερα της ΤΑ.

Γ.4. Ποιότητα και συνέπεια των ρυθμιστικών συστημάτων σε όλα τα επίπεδα της γενικής κυβέρνησης.

Στον τομέα αυτόν απαιτείται συνεκτική ρύθμιση σε όλες τις βαθμίδες διοίκησης, που να περιλαμβάνει την αξιολόγηση του ρυθμιστικού πλαισίου και τον καθορισμό των επενδυτικών προτεραιοτήτων και προγραμμάτων. Η δημιουργία μηχανισμών συντονισμού για την ανάπτυξη συνεκτικής ρύθμισης, σε όλους τους τομείς και τις διοικητικές βαθμίδες, εξασφαλίζουν τη συνέπεια στην εφαρμογή και την αποφυγή επικαλύψεων. Οι εθνικές κυβερνήσεις θα πρέπει να επανεξετάζουν τακτικά τους κανονισμούς και να αξιολογούν το κόστος και τα οφέλη των νέων κανονισμών, λαμβάνοντας υπόψη το κόστος της συμμόρφωσης για τους ΟΤΑ. Όλες οι βαθμίδες διοίκησης θα πρέπει να γνωρίζουν και να επιδιώκουν, να ελαχιστοποιηθεί η διοικητική επιβάρυνση για ένα τοπικό δημόσιο επενδυτικό σχέδιο.



Από όσα παραπάνω αναφέρονται πολύ λίγα εφαρμόζονται στην ελληνική πραγματικότητα. Αυτό δεν οφείλεται κυρίως στην πολιτική βούληση των αιρετών της Ελληνικής ΤΑ. Για να προσεγγίσουμε το ευρωπαϊκό κεκτημένο, στο τομέα των τοπικών επενδύσεων, χρειάζονται οι δήμοι και οι περιφέρειες να εξοπλιστούν με θεσμικές αρμοδιότητες, πόρους και προφανώς αλλαγή κουλτούρας.



[1] Lee Mizell, Dorothée Allain-Dupré Creating Conditions for Effective Public Investment SUB-NATIONAL CAPACITIES IN A MULTI-LEVEL GOVERNANCE CONTEXT OECD Regional Development Working Papers 2013

Dorothee Allain-Dupré Multi-level Governance of Public Investment LESSONS FROM THE CRISIS OECD Regional Development Working Papers 2011

OECD Delivering Local Development NEW GROWTH AND INVESTMENT STRATEGIES2013

Era Dabla-Norris, Jim Brumby, Annette Kyobe, Zac Mills, and Chris Papageorgiou Investing in Public Investment: An Index of Public Investment Efficiency IMF Working Paper 2010