Εναλλακτικοί χρηματοπιστωτικοί μηχανισμοί για τους δήμους – Η Σουηδική εμπειρία

Του Ράλλη Γκέκα, Δρ. οικονομικών ΟΤΑ


Στον προσυνεδριακό διάλογο και κυρίως στις αποφάσεις του πρόσφατου τακτικού συνεδρίου της ΚΕΔΕ, αναδείχθηκε, ως μία από τις βασικές προτεραιότητες των προτεινόμενων, από την Ένωση, οικονομικών μεταρρυθμίσεων, ο εξοπλισμός της ΤΑ με εναλλακτικές πηγές χρηματοδότησης, ο εκσυγχρονισμός και η δημιουργία νέων εξειδικευμένων, στις σύγχρονες ανάγκες των δήμων, χρηματοπιστωτικών προϊόντων.
Ο Α. Καστρινός, Πρόεδρος της οικονομικής επιτροπής της ΚΕΔΕ και δήμαρχος Πηνειού, ανέφερε: « Παρατηρούμε ότι το Ευρωπαϊκό τοπίο των τοπικών δημόσιων επενδύσεων αλλάζει. Οι δημοτικές επενδύσεις παύουν να θεωρούνται και να αντιμετωπίζονται ως καθαρά δημόσιες επενδύσεις και εντάσσονται στο πλαίσιο των Συμφώνων Εταιρικών Σχέσεων. Η μετατόπιση αυτή δεν δημιουργεί ανακατατάξεις μόνο στο διαχειριστική φιλοσοφία των έργων αλλά απαιτεί και νέα, πολύ πιο πολύπλοκη και πολυσυλλεκτική, χρηματοδοτική πολιτική- μηχανική.
…Οι προκλήσεις που αντιμετωπίζουν οι δήμοι είναι πάρα πολλές. Η ανάγκη για χρηματοδοτικές λύσεις δεν είναι μόνο ποσοτική. Διαπιστώνεται μεγάλη έλλειψη σε ποιοτικά χρηματοδοτικά προϊόντα που να ανταποκρίνονται στις σύγχρονες απαιτήσεις της πρωτοβάθμιας Αυτοδιοίκησης.
Στην Ευρώπη εξειδικευμένα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα (δημοτικές τράπεζες) προσφέρουν στους δήμους τραπεζικά προϊόντα σε τομείς όπως:

• Οικονομική ανάπτυξη

• Εκπαίδευση
• Περιβάλλον και Ενέργεια
• Διαχείριση ΟΤΑ
• Αξιοποίηση Ακίνητης Περιουσίας
• Υγεία
• Υπηρεσίες στους Πολίτες
• Υπηρεσίες στους αιρετούς και τα Στελέχη της ΤΑ
• Τουρισμός- Πολιτισμός Ψυχαγωγία
• Μεταφορές.

Η συνεργασία των δημοτικών τραπεζών με τους ευρωπαϊκούς δήμους εκτείνεται πλέον σε τρία επίπεδα:

1. 1.      Στην προσφορά τραπεζικών και επενδυτικών προϊόντων

2. Στη δημιουργία υποστηρικτικών μηχανισμών
3. Στην εκπαίδευση αιρετών και προσωπικού.

Νομίζω ότι σήμερα περισσότερο από κάθε άλλη φορά είναι λογικό το πάγιο αίτημα μας να μετατραπεί το Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων σε Δημοτική Τράπεζα».
Οι προτάσεις αυτές, του κ. Προέδρου και της Οικονομικής Επιτροπής της ΚΕΔΕ, εντάσσονται σε μία γενικότερη συζήτηση που έχει ανοίξει στην Ευρωπαϊκή Τοπική Αυτοδιοίκηση σχετικά με τους τρόπους και την αποτελεσματικότητα της χρηματοδοτικής μηχανικής. Δεν είναι τυχαίο ότι η τελευταία μελέτη για τα οικονομικά των δήμων, του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου Δήμων και Περιφερειών (CEMR), είναι αφιερωμένη ακριβώς σε αυτό το αντικείμενο.
Τα βασικά ερωτήματα γύρω από τα οποία κινείται η συζήτηση της Ευρωπαϊκής ΤΑ είναι:
Τί συστήματα χρηματοοικονομικής τεχνικής μπορούν να χρησιμοποιηθούν από τους δήμους; Ποιά είναι τα όριά τους; Τί έχουμε διδαχθεί σχετικά με την αποδοτικότητα, τις διασυνδέσεις και τη συμπληρωματικότητα τόσο των συστημάτων όσο και των μεθοδολογικών τους προσεγγίσεων; Πώς έχουν εφαρμοστεί από ευρωπαϊκούς Οργανισμούς ΤΑ, με διαφορετικές εδαφικές, οικονομικές, πολιτικές κλίμακες και δυναμικές; Ποιά ήταν επίπτωση τους στην υπερχρέωση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, που εντοπίζεται ιδιαίτερα έντονα σε ορισμένες ευρωπαϊκές χώρες και κατά πόσο επηρέασαν ή επηρεάζουν την χωρική ισονομία; Ποιές είναι οι ανάγκες (και οι απαντήσεις) όσον αφορά στην οικοδόμηση της ικανότητας προγραμματισμού, τη διαχείριση και την παρακολούθηση της νέας χρηματοδοτικής μηχανικής;
Είναι προφανές ότι τα ερωτήματα αυτά δεν προήλθαν από τις ανησυχίες κάποιου ερευνητή. Η κρίση δεν επέβαλε μόνο περιορισμούς στα έσοδα των δήμων (ίδια και επιχορηγήσεις), αλλά σε πολλές ευρωπαϊκές χώρες, περιόρισε τη δυνατότητα πρόσβασης στη χρηματοπιστωτική αγορά. Παράλληλα, ο περιορισμός της φοροδοτικής ικανότητας των δημοτών ελαχιστοποιεί ουσιαστικά, αν όχι απαγορεύει σε πολλές περιπτώσεις, την αύξηση του φορολογικού τους βάρους. Βέβαια, εάν αναλογιστούμε ότι δανεισμός ουσιαστικά σημαίνει χρονική μεταφορά φορολογίας, τότε θα πρέπει να επισημάνουμε ότι οι πολιτικές αυτές εμπεριέχουν την αισιοδοξία ότι θα υπάρξουν καλύτερες μέρες για την Ευρώπη και τους πολίτες της.
Ένα άλλο σημαντικό πρόβλημα που προέκυψε είναι ότι οι χρηματοδοτικοί μηχανισμοί δεν ισχύουν και κυρίως δεν μπορούν να εφαρμοστούν από όλους τους ΟΤΑ. Τα ζητήματα που σχετίζονται με το μέγεθος και τον οικονομικό δυναμισμό των δήμων είναι θεμελιώδη. Οι μικροί και μεσαίου μεγέθους δήμοι δεν έχουν τις ίδιες δυνατότητες και την τεχνογνωσία με τις μεγαλύτερες και πιο ισχυρές τοπικές κυβερνήσεις. Τί συνδέσεις και συνεργασίες μπορούν να αναπτυχθούν μεταξύ αυτούς;
Ένα επιπλέον πρόβλημα θεωρείται το κριτήριο της φερεγγυότητας, που αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για την πρόσβαση στην χρηματοπιστωτική αγορά. Η δημιουργία χρηματοπιστωτικών μηχανισμών προσαρμοσμένων σε κάθε επίπεδο αποκεντρωμένης αρχής, μπορεί να συμβάλει αποφασιστικά στις αναπτυξιακές διεργασίες και στην άμβλυνση των περιφερειακών ανισοτήτων.
Τέλος, ένα νέο κίνημα αναδύεται μεταξύ των ευρωπαϊκών δήμων, υπέρ της αυξημένης διαφάνειας και της συνεργασίας. Στόχευση των πόρων επιτρέπει τη σύνδεση των μηχανισμών για την άντληση κεφαλαίων με ένα μοντέλο βιώσιμης ανάπτυξης. Διότι, για να μην ξεχνιόμαστε, σύμφωνα με το «χρυσό κανόνα», έργα χρηματοδοτούνται με δανεισμό και καταναλωτικές δαπάνες με φορολογία.
Δεν είναι τυχαίο λοιπόν ότι το τελευταίο τακτικό συνέδριο της ΚΕΔΕ ασχολήθηκε με το θέμα της πρόσβασης των ελληνικών δήμων στη χρηματοπιστωτική αγορά.
Γιατί:

• Εάν οι ευρωπαϊκοί δήμοι έχουν πρόβλημα από τη μείωση των εσόδων τους, τι πρέπει να κάνουν οι ελληνικοί, που η αντίστοιχη μείωση κυμαίνεται στο  65%-70%;
• Εάν οι μικροί και μεσαίοι ευρωπαϊκοί δήμοι αντιμετωπίζουν πρόβλημα διαχείρισης των νέων χρηματοπιστωτικών εργαλείων, τότε τι θα πρέπει να κάνουν οι ελληνικοί δήμοι και δεν αναφέρομαι μόνο στον δήμο Γαύδου ή Κάσου. αλλά στην πλειονότητα των ελληνικών ΟΤΑ
• Εάν δήμοι σε χώρες με κρατική αξιολόγηση ΑΑΑ έχουν πρόβλημα φερεγγυότητας, τότε τι πρέπει να κάνουν οι ελληνικοί δήμοι, με τη γνωστή αξιολόγηση της ελληνικής οικονομίας, που ουσιαστικά τους απαγορεύει την πρόσβαση στη διεθνή αγορά κεφαλαίων;

Αυτή τη στιγμή διεξάγεται ένας ευρύς δημόσιος διάλογος μεταξύ της ευρωπαϊκής ΤΑ και ιδιωτικών και δημοσίων χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων. Ο διάλογος αυτός, εκτός των παραπάνω, στοχεύει σε μακροπρόθεσμο επίπεδο και για το λόγο αυτό εμπεριέχει νομοθετικές και κανονιστικές παρεμβάσεις, αλλά και υποστηρικτικούς μηχανισμούς, που θα καταστήσουν προσπελάσιμη την αγορά των νέων δανειακών προϊόντων για όλους τους δήμους.
Στη χώρα μας ο διάλογος αυτός δεν έχει ξεκινήσει και σε αυτό αποσκοπούσε η παρέμβαση του προέδρου της Οικονομικής Επιτροπής, που έγινε δεκτή από το συνέδριο της ΚΕΔΕ.
Η διεθνής εμπειρία
Οι καλές ευρωπαϊκές πρακτικές είναι πάντα χρήσιμες, όχι για αντιγραφή, αλλά για άντληση χρήσιμων εμπειριών και συμπερασμάτων.
Θα πρέπει να τονιστεί ότι σήμερα έχει ζωντανέψει ξανά, σε ευρωπαϊκό επίπεδο, η υπόθεση των δημοτικών ομολόγων. Η προαναφερόμενη μελέτη του CEMR αφιερώνει μεγάλο μέρος σε αυτή. Όπως είναι γνωστό ο Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων (άρθρο 176 παρ. 8), παρέχει τη δυνατότητα έκδοσης δημοτικών ομολόγων. Για να ενεργοποιηθεί όμως αυτό το άρθρο χρειάζεται η έκδοση Κοινής Υπουργικής απόφασης (ΚΥΑ Εσωτερικών-Οικονομικών), που κανείς μέχρι τώρα Υπουργός, από το 2006 που θεσμοθετήθηκε ο Κώδικας μέχρι σήμερα, ίσως όχι άδικα, δεν έχει προωθήσει. Για το λόγο αυτό στο σημερινό άρθρο δεν θα ασχοληθούμε με την έκδοση δημοτικών ομολόγων, αλλά κυρίως με τη Σουηδική εμπειρία – καλή πρακτική από την οποία θεωρούμε ότι μπορούμε να αντλήσουμε χρήσιμα συμπεράσματα, τηρουμένων πάντοτε των αναλογιών.
Η τριαντάχρονη εμπειρία της Σουηδικής Kommunivest αποτελεί τη συνισταμένη ανάλογων παρεμβάσεων όπως πχ στην Δανία, όπου ένα παρόμοιο σύστημα έχει τεθεί σε λειτουργία για περισσότερο από 110 χρόνια, στις Ηνωμένες Πολιτείες, τον Καναδά, την Ιταλία και τις Κάτω Χώρες. Στη νέα Ζηλανδία η Local Government Funding Agency και στην Γαλλία η Agence France Locale, δημιουργήθηκαν στα δύο τελευταία χρόνια, ενώ η δημιουργία άλλων σχετικών παρεμβάσεων είναι σε εξέλιξη στο Ηνωμένο Βασίλειο ή είναι υπό συζήτηση σε πολλές χώρες. Από όλη αυτή τη συζήτηση η Ελληνική ΤΑ δεν μπορεί να μείνει χωρίς ενημέρωση και κυρίως αμέτοχη.

Η σουηδική Kommuninvest
Η σουηδική Kommuninvest δημιουργήθηκε το 1986 από εννέα δήμους και ένα περιφερειακό συμβούλιο. Κοινή ανάγκη που προκάλεσε τη δημιουργία της ήταν η έλλειψη τεχνικής και διαχειριστικής ικανότητας για πρόσβαση σε χρηματοπιστωτικές αγορές. Το 2013 το 90% των Σουηδικών ΟΤΑ ήταν μέλη της.
Τι είναι η Kommuninvest
Η Κοmmuninvest είναι μια συνεταιριστική τράπεζα, που ανήκει στους δήμους – μέλη της και είναι ανοικτή σε όλες τις σουηδικές τοπικές κυβερνήσεις. Κάθε μέλος έχει μία ψήφο, ανεξάρτητα από το μέγεθός του. Η ιδιότητα του μέλους χορηγείται μόνο στους Σουηδικούς δήμους και περιφέρειες που έχουν καλή πιστοληπτική ικανότητα. Πραγματοποιεί εξαμηνιαίους ελέγχους στα μέλη της, που μπορούν να οδηγήσουν σε αποκλεισμό στην περίπτωση κακής χρηματοοικονομική διαχείρισης. Η πληρωμή της συνδρομής υπολογίζεται σύμφωνα για τους πληθυσμούς των δήμων.
Τι κάνει η Kommuninvest
Χάρη στη μόχλευση που προκαλείται από το μετοχικό κεφάλαιο, η Kommuninvest δανείζεται από εγχώριες και διεθνείς αγορές για λογαριασμό των μελών της, με ευνοϊκούς όρους. Τα δάνεια που διαπραγματεύεται η Kommuninvest είναι ελκυστικά για τις αγορές, λόγω του συνολικού τους ύψους και αξίας, και ως εκ τούτου με καλύτερους όρους για τους δήμους. Αξιοποιεί με λίγα λόγια οικονομίες κλίμακας που ο κάθε δήμος ξεχωριστά δεν θα μπορούσε. Στη συνέχεια, τα κεφάλαια που αντλήθηκαν δανείζονται στα μέλη, με σκοπό να χρηματοδοτούν τους προϋπολογισμούς τους. Από κάθε δάνειο προς τους δήμους, η Kommuninvest αφαιρεί 7 μονάδες βάσης ή 0,07% του ποσού, για λειτουργικό κόστος.
Αποτελέσματα
Η Kommuninvest αποδείχθηκε σπουδαία εναλλακτική λύση και σε έκτακτες καταστάσεις. Η σπουδαιότητα του οργανισμού στις οικονομικές κρίσεις, επιβεβαιώθηκε δύο φορές: το 1993 και το 2008.
Αποδεδειγμένα πλέον η Kommuninvest είναι σήμερα ο ηγέτης της αγοράς στη Σουηδία για τα δάνεια προς τους δήμους. Το 2013, τα δάνεια που χορήγησε ανήλθαν σε 23,5 δις €. Απόδειξη της αποδοχής της από τους πιο συντηρητικούς-παραδοσιακούς οικονομικούς παίκτες είναι η αξιολόγηση ΑΑA που πήρε από τους οργανισμούς αξιολόγησης πιστοληπτικής ικανότητας Moody και Standard & Poors.
Διαχείριση
Η Kommuninvest διαχειρίζεται μέσω συμμετοχικών διαδικασιών διακυβέρνησης. Τα μέλη με δικαίωμα ψήφου, που συνέρχονται τακτικά σε ετήσια γενική συνέλευση του συνεταιρισμού, είναι εκλεγμένοι αξιωματούχοι από τους δήμους, καθένα από τα οποία έχει μία ψήφο. Στο επιχειρησιακό επίπεδο, οι χρηματοοικονομικές συναλλαγές διοικούνται από τη θυγατρική του συνεταιρισμού Kommuninvest i Sverige ΑΒ, το Διοικητικό Συμβούλιο της οποίας απαρτίζεται από επαγγελματίες.
Διαχείριση κινδύνων
Η Kommuninvest έχει θεσμοθετήσει αυστηρούς κανόνες για τη μείωση των κινδύνων, χάρη σε μια πολιτική διαφοροποίησης. Κάθε επενδυτής αντιπροσωπεύει μόνο το 3% κατά ανώτατο όριο του συνολικού ποσού των δανείων και οι 10 μεγάλες δανειολήπτες, στην πραγματικότητα, αντιπροσωπεύουν μόνο το 23% του συνολικού αυτού κεφαλαίου. Επίσης, εντός του πλαισίου της ελαχιστοποίησης του κινδύνου, ο οργανισμός αναλαμβάνει την υποχρέωση να μην συνάπτει τοξικά δάνεια.
Προβλήματα
Τα προβλήματα που παρατηρούνται σε οργανσμούς όπως η Kommuninvest, έχουν να κάνουν με την έλλειψη κουλτούρας συνεργασίας, την περιορισμένη πληροφόρηση και τις άμυνες του συγκεντρωτικού κράτους. Παρά το ότι οι οργανισμοί αυτοί παρέχουν μια βιώσιμη εναλλακτική λύση για τη διαφοροποίηση και την εξασφάλιση οικονομικών πόρων, παρατηρείται κάποια απροθυμία, στα πρώτα στάδια της λειτουργίας τους τουλάχιστον, συχνά λόγω κακής κατανόησης των αρχών και του τρόπου λειτουργίας τους.
Οι κύριες προκλήσεις είναι να καθησυχάζουν τις τράπεζες και τους επενδυτές σχετικά με τη σταθερότητα των τοπικών αυτών επενδυτικών σχημάτων και να ενημερώνουν τους τοπικούς φορείς λήψης αποφάσεων σχετικά με τα οφέλη που σχετίζονται με τη συνεργασία.
Για να υπάρξει μια τέτοια πρωτοβουλία, είναι επίσης απαραίτητο η κεντρική κυβέρνηση να χορηγήσει στους δήμους το απαιτούμενο περιθώριο για ανεξάρτητη πρόσβαση σε δανειακά προϊόντα. Η κεντρική κυβέρνηση μπορεί να αισθάνεται αυτή την ενδυνάμωση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης ως απώλεια του ελέγχου της, επί των τοπικών οικονομικών και αυτό μπορεί να δράσει ως εμπόδιο για την ίδρυση και ευόδωση ανάλογων πρωτοβουλιών.

Στην Ελλάδα η ανάγκη για εναλλακτικές πηγές χρηματοδότησης των δήμων είναι πολύ μεγάλη. Μετά από πέντε χρόνια ύφεσης, με δραματικές μειώσεις εσόδων, με αύξηση της ζήτησης για κοινωνικές και αναπτυξιακές δαπάνες και με μία χρηματοπιστωτική αγορά στεγνή, δεν χρειάζονται περαιτέρω ιδιαίτερα επιχειρήματα.
Το θέμα αυτό όμως δεν ενδιαφέρει μόνο τους δήμους. Ενδιαφέρει και την κεντρική κυβέρνηση. Ο δανεισμός, όπως τονίστηκε και παραπάνω, πρέπει να χρηματοδοτεί επενδύσεις. Την ατμομηχανή της ανάπτυξης. Μίας ανάπτυξης μάλιστα με ιδιαίτερα χαρακτηριστικά. Ανάπτυξης που προέρχεται και ξεκινά από τα κάτω και στη κορυφή σωρεύει σημαντικά, κρίσιμα και αξιοποιήσιμα ποσά και έργα με άμεσα και πολλαπλασιαστικά αποτελέσματα.
Τέλος, μία ανάλογη πολιτική παράγει πολλές ευκαιρίες και ενδιαφέρει ιδιαίτερα τον χρηματοπιστωτικό τομέα. Λόγω της σχέσης του με την ΤΑ αλλά και του γενικότερου ρόλου του, θα έπρεπε να ενδιαφέρει ιδιαίτερα και το Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων.
Επειδή οι ανάγκες και οι ευκαιρίες είναι δεδομένες μη νομίσει κανείς ότι ο δρόμος είναι στρωμένος με ροδοπέταλα. Ο συγκεντρωτισμός του ελληνικού κράτους είναι δεδομένος και εάν υπήρξαν προβλήματα στις Σκανδιναβικές χώρες σκεφτείτε την αντίδραση που πρέπει να περιμένουμε.
Τα τελευταία χρόνια πολύς λόγος γίνεται για την μετεξέλιξη του ΤΠΔ, χωρίς όμως να σημειώνεται καμία αλλαγή. Όταν συγκρίνουμε το κόστος λειτουργίας που χρεώνει η Kommuninvest στους Σουηδικούς δήμους και το κόστος δανεισμού των ελληνικών δήμων ή το αντίστοιχο κόστος λειτουργίας του ΤΠΔ που χρεωνόμαστε, προφανώς εξαγριωνόμαστε. Για να μην είμαστε όμως άδικοι θα πρέπει να τονίσουμε ότι όλο το κόστος που φορτώνονται οι δήμοι δεν οφείλεται αποκλειστικά σε δυσλειτουργίες του ΤΠΔ, αλλά και σε πολιτικές αποφάσεις. Ο εκσυγχρονισμός του ΤΠΔ, ιδιαίτερα ο εμπλουτισμός της γκάμας προϊόντων του με νέα προϊόντα ειδικά για τους δήμους και τις δημοτικές επιχειρήσεις,  είναι ένα πάγιο αίτημα της ΤΑ. Το ότι το ΤΠΔ δεν συμμετείχε ούτε στα χρηματοδοτικά σχήματα του JESSICA είναι ένα απτό δείγμα της δυσκολίας προσαρμογής του.
Τέλος, οι δήμοι είναι λογικό να είναι επιφυλακτικοί. Τα αμφιβόλου ποιότητας και εγνωσμένης αναποτελεσματικότητας εγχειρήματα λογικό είναι να δημιουργούν ανασφάλειες.
Τα προβλήματα όμως είναι μεγάλα και η ανάγκη για άμεσες και αποτελεσματικές λύσεις επιτακτική. Λύσεις όμως σοβαρές, βιώσιμες, στέρεες που θα εδράζονται στον επαγγελματισμό – συνεργασία όλων των ενδιαφερομένων και θα έλκουν εμπειρίες και αισιοδοξία από τις διεθνείς καλές πρακτικές.




Υλικό
2014, Resolutions Europe : Local innovations to finance cities and regions. fmdv
Περισσότερες πληροφορίες για την Kommuninvest στο: The Kommuninvest Annual Report 2013 το οποίο είναι διαθέσιμο στην ιστοσελίδα της: http://www .kommuninvest .org/
Περισσότερες πληροφορίες για τα LGFAs στον οργανισμό Mårten και στην ιστοσελίδα τους: http://bit .ly/FMDVReso-AFCL Finally, the Danish and French LGFAs explain their approach at http://kommunekredit .com/ and http://bit .ly/FMDVReso-agencefrancelocale