Προς ένα νέο μοντέλο κατανομής των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων (ΚΑΠ) στους Δήμους

#ΓΑΒΡΙΗΛ Α. ΚΟΥΡΗΣ, Γενικός Γραμματέας Δήμου Πλατανιά, Κοινωνικός-Πολιτικός Επιστήμων, B.A., M.Sc.

Το ζήτημα της αναπροσαρμογής του τρόπου και των κριτηρίων κατανομής των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων (ΚΑΠ) των Δήμων – το οποίο αποτελεί ένα από τα πλέον κομβικά αλλά και ακανθώδη ζητήματα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης α’ βαθμού – ήλθε εκ νέου στο προσκήνιο μετά και τις πρόσφατες αναφορές του Υπουργού Εσωτερικών κ. Παναγιώτη Κουρουμπλή από τα Χανιά – στο πλαίσιο συνάντησης που είχε με τους Δημάρχους του Νομού – με τις οποίες έκανε λόγο για διεύρυνση των κριτηρίων κατανομής των ΚΑΠ στους Δήμους. Ο Υπουργός Εσωτερικών – προχωρώντας ένα βήμα παραπέρα – πρότεινε μεταξύ άλλων, όπως συμπεριληφθούν στα υφιστάμενα κριτήρια κατανομής και νέα κριτήρια όπως αυτά της της μορφολογίας και της ιστορικότητας του κάθε Δήμου, ανοίγοντας έτσι κατ’ ουσία, τη δημόσια συζήτηση γι’ αυτό το τόσο σημαντικό θέμα που έχει απασχολήσει πολλάκις κατά το παρελθόν την Τοπική Αυτοδιοίκηση α’ βαθμού.
Η τελευταία φορά όπου συζητήθηκε εκτενώς το εν λόγω θέμα στα θεσμικά όργανα της Αυτοδιοίκησης α’ βαθμού, ήταν το 2013 κατά τη διάρκεια του ετήσιου τακτικού συνεδρίου της ΚΕΔΕ, στο οποίο είχε – μεταξύ άλλων – επισημανθεί ότι “ο τρόπος κατανομής που είχε καθιερωθεί προ 15ετίας, είναι άδικος και αδιαφανής, καθώς είχαν μεσολαβήσει πολλές τροποποιήσεις, πλείστες μεταφορές αρμοδιοτήτων, η εφαρμογή του προγράμματος «Καλλικράτης» και δύο απογραφές πληθυσμού”[1].

Το εν λόγω ζήτημα ωστόσο – το οποίο έχει κατά καιρούς αποτελέσει αφορμή για διαφορετικές απόψεις και προσεγγίσεις μεταξύ του αρμόδιου Υπουργείου και των θεσμικών οργάνων της Αυτοδιοίκησης (αλλά και μεταξύ Δήμων με διαφορετικά μεγέθη και χαρακτηριστικά) – είναι αυτονόητο ότι δεν μπορεί να προσεγγιστεί με τρόπο αποσπασματικό και αποκομμένο από το ευρύτερο οικονομικό, κοινωνικό και αναπτυξιακό περιβάλλον εντός του οποίου λειτουργεί η Τοπική Αυτοδιοίκηση τα τελευταία χρόνια.
Αντίθετα, η διατύπωση μιας εμπεριστατωμένης και τεχνικά άρτιας πρότασης για τον επαναπροσδιορισμό των κριτηρίων κατανομής των ΚΑΠ των Δήμων, οφείλει:

(α) να αξιολογήσει ενδελεχώς την κατάσταση του υπάρχοντος συστήματος κατανομής των ΚΑΠ (αλλά και των λοιπών χρηματοδοτήσεων/επιχορηγήσεων των Δήμων), καταγράφοντας και αναλύοντας τις αντικειμενικές αδυναμίες/στρεβλώσεις αυτού και
(β) να επανακαθορίσει τα κριτήρια (π.χ. δημογραφικά, γεωμορφολογικά, διοικητικά, οικονομικά, κοινωνικά, περιβαλλοντικά, αναπτυξιακά, ιστορικά-πολιτιστικά, κ.α.) βάσει των οποίων θα καταστεί περισσότερο ορθολογική η κατανομή των ΚΑΠ, λαμβάνοντας ταυτόχρονα πολύ σοβαρά υπόψη το γεγονός ότι η Τοπική Αυτοδιοίκηση, τα τελευταία έξι χρόνια, αντιμετωπίζει:

• μία πρωτοφανή περικοπή των κρατικών επιχορηγήσεων, κυρίως των ΚΑΠ, σε ποσοστό άνω του 60%, που συνοδεύεται συχνά από καθυστερημένη απόδοσή τους.
• τον περιορισμό και τη στασιμότητα αρχικά, αλλά τώρα πια την πτώση, πολλών ιδίων εσόδων της (δημοτικοί φόροι, τέλη, δικαιώματα, εισφορές) λόγω της οικονομικής κρίσης, αλλά και της κοινωνικής πολιτικής που ασκεί προς τους οικονομικά αδύναμους δημότες και τις τοπικές επιχειρήσεις.
• τις περιορισμένες δυνατότητες του ΕΣΠΑ να συμβάλει στην προώθηση των τοπικών επενδύσεων και στην αναβάθμιση των υποδομών. Επιπλέον ο δανεισμός για χρηματοδότηση των τοπικών αναπτυξιακών πρωτοβουλιών και υποδομών έχει ουσιαστικά εκμηδενιστεί και έχει περιοριστεί στην χρηματοδότηση – αναδιάρθρωση των οικονομικών της οφειλών.
• την συνεχή αποψίλωση του προσωπικού (κύρια λόγω συνταξιοδοτήσεων) την ίδια στιγμή που και οι συμβάσεις έργου / Ι.∆.Ο.Χ. έχουν μειωθεί δραστικά.
• το αυξημένο διαχειριστικό κόστος που επιβάλουν οι δημοσιονομικοί κανόνες και διαδικασίες και οι νέες δομές οικονομικού ελέγχου που έχουν θεσπιστεί από το Κράτος (Παρατηρητήριο Οικονομικής Αυτοτέλειας των ΟΤΑ, κλπ).
• τις αυξημένες ανάγκες χρηματοδότησης και στελέχωσης των κοινωνικών δομών (Παιδικοί σταθμοί, Κ.∆.Α.Π., Βοήθεια στο Σπίτι, κ.α.) και των κοινωνικών πρωτοβουλιών (συσσίτια, κοινωνικά παντοπωλεία, ιατρεία, φαρμακεία, κ.α.) όπως προκύπτουν από την αυξανόμενη ζήτηση υπηρεσιών που προκαλεί η κοινωνικο-οικονομική κρίση.

Σε κάθε περίπτωση, στόχος και ζητούμενο της όλης διαδικασίας επαναπροσδιορισμού του συστήματος υπολογισμού και κατανομής των ΚΑΠ (πρέπει να) είναι αφενός ο περιορισμός των ανισοτήτων μεταξύ των Δήμων της χώρας – «γεφυρώνοντας» αστοχίες, αποκλίσεις και πιθανές αδικίες που το υφιστάμενο σύστημα δημιουργεί – και αφετέρου η εξασφάλιση της οικονομικής αυτοτέλειας και των πόρων που είναι αναγκαίοι για την εκπλήρω­ση της αποστολής και την άσκηση των αρμοδιοτήτων των ΟΤΑ, όπως το Σύνταγμα της Ελλάδας ορίζει (άρθρο 102 παρ. 5), μέσω ενός αξιόπιστου και αντικειμενικού μηχανισμού οικονομικής στήριξης και εξισορρόπησης των Δήμων.
Στο πλαίσιο αυτό, η πρωτεύουσα δέσμη κριτήριων που θα μπορούσε – κατά την άποψη μου – να συμπεριληφθεί στο νέο μοντέλο κατανομής των ΚΑΠ στους Δήμους, περιλαμβάνει οκτώ (8) κριτήρια τα οποία αναλύονται παρακάτω: 

1. Το ελάχιστο κόστος λειτουργίας του κάθε Δήμου
Το ελάχιστο κόστος λειτουργίας των δήμων περιλαμβάνει τις δαπάνες εκείνες που συνδέονται άμεσα με την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους, με βάση τον Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων και τον «Καλλικράτη», με τις οποίες παρέχεται στον πληθυσμό ευθύνης τους ένα βασικό – ενιαίο επίπεδο δημοτικών υπηρεσιών. Με αυτό τον τρόπο οι κάτοικοι σε όλη την χώρα, ανεξάρτητα από τον Δήμο στον οποίο κατοικούν, απολαμβάνουν ένα κοινό επίπεδο υπηρεσιών, με βάση τη νομοθεσία που διέπει τη λειτουργία της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης. Οι αρμοδιότητες αυτές ασκούνται υποχρεωτικά από όλους τους Δήμους, δεν είναι ανταποδοτικές και η άσκησή τους δεν εξαρτάται αποκλειστικά από ευρωπαϊκές ή εθνικές επιχορηγήσεις. Ως εκ τούτου, η ένταξη του ελάχιστου κόστους λειτουργίας στα κριτήρια κατανομής των ΚΑΠ, διασφαλίζει ότι ένα σημαντικό τμήμα των πόρων που κατανέμονται στους Δήμους, κατευθύνεται σ’ αυτές ακριβώς τις υπηρεσίες που εξασφαλίζουν την άσκηση αρμοδιοτήτων, απαραίτητων για τη συγκρότηση και λειτουργία των Δήμων ως τοπικών διοικητικών θεσμών.
Στο ελάχιστο λειτουργικό κόστος, σύμφωνα με μελέτη που είχε εκπονηθεί το 2013 από την ΕΕΤΑΑ για λογαριασμό της ΚΕΔΕ – συμπεριλαμβάνονται:

• οι δαπάνες μισθοδοσίας του μόνιμου προσωπικού και του προσωπικού με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου που υπηρετούν σε κάθε Δήμο,
• οι αμοιβές και τα έξοδα αιρετών, ελεύθερων επαγγελματιών και τρίτων (Αμοιβές νομικών & συμβολαιογράφων, δικαστικών επιμελητών, κλπ)
• οι πληρωμές Τρίτων (επικοινωνίες, μισθώματα, ασφάλιστρα ΙΧ, συντήρηση-επισκευή παγίων, ύδρευση, φωτισμός κλπ).
• οι μεταβιβάσεις σε νομικά πρόσωπα και εισφορές (απόδοση σε Σχολικές Επιτροπές, Παιδικούς και βρεφονηπιακούς Σταθμούς, υποχρεωτικές εισφορές, χρηματικά βοηθήματα σε απόρους, κ.α.)
• οι δαπάνες προμήθειας αναλωσίμων υλικών.
• οι πληρωμές για την εξυπηρέτηση της δημοσίας πίστης.
• η πληρωμή φόρων – τελών.
• η πληρωμή λοιπών γενικών εξόδων των Δήμων (π.χ. υποχρεωτικές δημοσιεύσεις διακηρύξεων, κλπ.).

2. Πληθυσμός
Για την κατανομή των ΚΑΠ των Δήμων προτείνεται όπως λαμβάνεται υπόψη ο πραγματικός (de facto) πληθυσμός, όπως αυτός εμφανίζεται στους επίσημους πίνακες αποτελεσμάτων της τελευταίας απογραφής πληθυσμού, που έχουν κυρωθεί και δημοσιευτεί στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Εναλλακτικά και προκειμένου να εξομαλυνθούν τυχόν διαφορές ή αποκλίσεις από τον μόνιμο πληθυσμό, μπορεί να επιλεγεί για κάθε Δήμο ο μέσος όρος του μόνιμου και του πραγματικού πληθυσμού. 

3. Έκταση
Η κατανομή των ΚΑΠ στους Δήμους θα πρέπει να συμπεριλάβει στα κριτήρια και την έκτασή του κάθε Δήμου, όπως αυτή θα προκύπτει από τα τελευταία διαθέσιμα απογραφικά στοιχεία της κατανομής της έκτασης της χώρας κατά βασικές κατηγορίες χρήσης (καλλιεργήσιμη έκταση, δασική έκταση και δημοτικούς βοσκότοπους). 

4. Δημοτική Αποκέντρωση
Στην κατανομή των ΚΑΠ των Δήμων προτείνεται όπως λαμβάνεται υπόψη τόσο ο αριθμός των Δημοτικών Ενοτήτων που υπάρχουν σε κάθε Δήμο, όσο και ο αριθμός των δημοτικών / τοπικών κοινοτήτων και των οικισμών με διαφορετικό συντελεστή βαρύτητας το καθένα. 

5. Μήκος Οδικού Δικτύου
Ένα ακόμα κριτήριο που προτείνεται να υιοθετηθεί για την βέλτιστη εξισορρόπηση της κατανομής των ΚΑΠ στους Δήμους είναι το συνολικό μήκος του οδικού δικτύου, δημοτικού και αγροτικού, που βάσει αρμοδιότητας συντηρεί ο κάθε Δήμος. 

6. Η παροχή υπηρεσιών Διοικητικής Υποστήριξης
Οι Δήμοι που παρέχουν διοικητική υποστήριξη στους άλλους Δήμους ενός Νομού, είναι προφανές ότι έχουν αυξημένο κόστος λειτουργίας και εξωτερικές επιβαρύνσεις και ως εκ τούτου, θα πρέπει να συνυπολογιστούν στο νέο σύστημα κατανομής των ΚΑΠ των Δήμων. 

7. Νησιωτικότητα & Ορεινότητα
Ο ορεινός ή ο νησιωτικός χαρακτήρας ενός Δήμου αποτελεί παράγοντα προβληματικότητας και αυξημένου κόστους στη λειτουργία των υπηρεσιών αυτού (γεωγραφική απομόνωση, υψηλό κόστος μετακίνησης, ατελής πρόσβαση στις αγορές, περιορισμένη διαθεσιμότητα παραγωγικών πόρων, μεγάλες εποχικές πληθυσμιακές και οικονομικές διακυμάνσεις, δημογραφικά προβλήματα, κ.α.) και ως εκ τούτου, κρίνεται σκόπιμο όπως συνυπολογίζεται στα κριτήρια κατανομής των ΚΑΠ. 

8. Οικονομική λειτουργία/απόδοση του κάθε Δήμου
Η κατανομή των ΚΑΠ στους Δήμους θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη της και την οικονομική λειτουργία και απόδοση κάθε Δήμου στη βάση επίτευξης συγκεκριμένων οικονομικών αποτελεσμάτων και στόχων, κάτι το οποίο έως σήμερα δεν συμβαίνει. Σ’ αυτό το πλαίσιο, θα μπορούσε ο τρόπος κατανομής των ΚΑΠ να συνυπολογίζει –πέραν των άλλων – και τα ίδια έσοδα/τακτικά έσοδα που έχει ο κάθε ΟΤΑ καθώς και την εν γένει δημοσιονομική ικανότητα του, με ότι βαθμό δυσκολίας εντοπίζεται στον προσδιορισμό αυτής, αξιοποιώντας προς την κατεύθυνση αυτή την αντίστοιχη εμπειρία και τα παραδείγματα από άλλα Ευρωπαϊκά κράτη[2]. 

Συμπερασματικά, είναι σαφές ότι ο επαναπροσδιορισμός του συστήματος κατανομής των ΚΑΠ των Δήμων αποτελεί μια εξαιρετικάσύνθετη και πολυπαραγοντική διαδικασία που (οφείλει να) στοχεύει στη διαμόρφωση μιας κοινά αποδεκτής δέσμης – αντικειμενικών και σαφώς μετρήσιμων – κριτήριων για την τελική κατανομή των ΚΑΠ στους Δήμους. Τα κριτήρια που προτάθηκαν παραπάνω μπορούν να αποτελέσουν ένα αρχικό πλαίσιο συζήτησης και διαλόγου με την επισήμανση ότι για καθένα απ’ αυτά θα πρέπει να υπολογιστούν αντιπροσωπευτικοί και κοινά αποδεκτοί συντελεστές βαρύτητας για την δικαιότερη και πιο ορθολογική κατανομή των πόρων στους Δήμους της χώρας.