Πολυεπίπεδη διακυβέρνηση: στρατηγική επιβίωσης

Της Ρωξάνης Καραμέτου

Η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση όπως εκφράζεται στους διάφορους τομείς της κοινοτικής παρέμβασης, βρίσκεται στο επίκεντρο των πολιτικών προτεραιοτήτων της Επιτροπής των Περιφερειών (ΕτΠ) εδώ και μια δεκαετία. Σήμερα φαίνεται να αποτελεί προϋπόθεση ορισμένων πολιτικών και αποδεικνύεται ότι έχει καθοριστικό ρόλο σε όλα τα στάδια της ευρωπαϊκής διαδικασίας λήψης αποφάσεων.

Με την έννοια πολυεπίπεδη διακυβέρνηση, η ΕτΠ εννοεί κάθε συντονισμένη δράση της Ένωσης, των κρατών μελών και των τοπικών και περιφερειακών αρχών, που στοχεύει στην χάραξη και υλοποίηση των πολιτικών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ).

Η υλοποίηση της βασίζεται στον σεβασμό της αρχής της επικουρικότητας, με την οποία αποφεύγεται η συγκέντρωση των αποφάσεων σε ένα και μοναδικό επίπεδο εξουσίας και διασφαλίζεται ότι, οι πολιτικές χαράσσονται και υλοποιούνται στο πλέον ενδεδειγμένο επίπεδο.

Η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση προϋποθέτει αμοιβαία πίστη μεταξύ όλων των επιπέδων εξουσίας και των θεσμικών οργάνων, για την επίτευξη των κοινών στόχων. Πρόκειται για μια συνεργασία βασισμένη στην εμπιστοσύνη και όχι στην αντιπαράθεση των διαφόρων πηγών πολιτικής και δημοκρατικής νομιμότητας.

Η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση βοηθά τις περιφέρειες και τους δήμους στο να αλληλοδιδάσκονται, να πειραματίζονται µε καινοτόμες πολιτικές λύσεις, να ανταλλάσουν βέλτιστες πρακτικές και να αναπτύσσουν περαιτέρω τη συμμετοχική δημοκρατία, φέρνοντας την ΕΕ πιο κοντά στους πολίτες της.

Η ΕτΠ λαμβάνοντας υπόψη τη Λευκή Βίβλο για την πολυεπίπεδη διακυβέρνηση, εξέδωσε στις 3/4/2014, με ψήφισμά της, τον Χάρτη για την πολυεπίπεδη διακυβέρνηση στην Ευρώπη.

Ο Χάρτης για την πολυεπίπεδη διακυβέρνηση στην Ευρώπη είναι ένα πολιτικό μανιφέστο των ευρωπαϊκών δήμων και περιφερειών, που καλεί όλες τις δημόσιες αρχές να εφαρμόζουν την πολυεπίπεδη διακυβέρνηση κατά την καθημερινή χάραξη και υλοποίηση των πολιτικών τους. Ο Χάρτης μπορεί να υπογραφεί από τις ευρωπαϊκές τοπικές και περιφερειακές αρχές.

Τα οφέλη του Χάρτη αφορούν κυρίως, στη δυνατότητα μεγαλύτερης προβολής των πρωτοβουλιών που αναλαμβάνουν οι υπογράφοντες, καθώς οι πρωτοβουλίες αυτές παρουσιάζονται στον ιστότοπο του Χάρτη και σε εκδηλώσεις υψηλού επιπέδου που διοργανώνονται από τις τοπικές και περιφερειακές αρχές, τα κράτη μέλη και τα όργανα της ΕΕ.

Προσχωρώντας στο Χάρτη, οι υπογράφοντες αναλαμβάνουν δεσμεύσεις προκειμένου να χρησιμοποιούν την πολυεπίπεδη διακυβέρνηση για την προώθηση ενός «ευρωπαϊκού προσανατολισμού» στο δήμο ή την περιφέρεια τους και να συνεργάζονται με όλα τα πολιτικά όργανα και τις διοικητικές αρχές, από το τοπικό επίπεδο ως το ευρωπαϊκό και αντιστρόφως.

Αυτό θα έχει ως αποτέλεσμα: α) την προώθηση της διασυνοριακής συνεργασίας με άλλους δήμους και περιφέρειες, πέραν των διοικητικών εμποδίων και των γεωγραφικών ορίων, β) τον εκσυγχρονισμό των διοικητικών τους υπηρεσιών με πλήρη αξιοποίηση των δυνατοτήτων της ψηφιακής τεχνολογίας και άλλων καινοτόμων λύσεων, ώστε να αυξηθεί η διαφάνεια και να παρέχονται ποιοτικές και ευπρόσιτες δημόσιες υπηρεσίες στους πολίτες, γ) την προώθηση της συμμετοχής των πολιτών και της κοινωνίας των πολιτών στη διαδικασία λήψης των αποφάσεων, αναπτύσσοντας έτσι περαιτέρω τη συμμετοχική δημοκρατία.

Η ΕτΠ έχει συγκροτήσει διάφορα δίκτυα, συμβούλια, πρωτοβουλίες κλπ., για να δώσει τη δυνατότητα σε όλες τις περιφέρειες και τις πόλεις της ΕΕ να ανταλλάσσουν βέλτιστες πρακτικές. Μία από τις πρωτοβουλίες αυτές η οποία θεωρείται και καλή πρακτική διαβαθμιδικής συνεργασίας στην ΕΕ είναι «Το Σύμφωνο των Δημάρχων».

Το Σύμφωνο των Δημάρχων είναι η κύρια ευρωπαϊκή πρωτοβουλία μέσω της οποίας οι τοπικές και οι περιφερειακές αρχές συμμετέχουν στην προσπάθεια για την καταπολέμηση της κλιματικής αλλαγής και την εξασφάλιση ενός περισσοτέρου βιώσιμου ενεργειακού μέλλοντος για τις πόλεις. Πρόκειται για μια εθελούσια δέσμευση που αναλαμβάνουν τα συμβεβλημένα μέρη προκειμένου να επιτύχουν και να υπερβούν το στόχο της ΕΕ για μείωση των εκπομπών CO2 κατά 20% με την αύξηση της ενεργειακής απόδοσης και την ανάπτυξη των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας.

Από την Ελλάδα συμμετέχουν αρκετές περιφέρειες αλλά και πολλοί δήμοι. Οι περιφέρειες που υπογράφουν το Σύμφωνο των Δημάρχων ορίζονται ως συντονιστές ή αλλιώς ως «Δομές Υποστήριξης» και αποτελούν στρατηγικούς συμμάχους στη διάδοση του μηνύματος και στην αύξηση του αντίκτυπου του Συμφώνου.

Στη χώρα μας στο Πρόγραμμα «Καλλικράτης» που αποτελεί το βασικό νομοθετικό πλαίσιο που διέπει την αυτοδιοίκηση, προβλέπονται διάφορες μορφές συνεργασίας οργανισμών πρώτου και δευτέρου βαθμού. Αυτές είναι οι συμβάσεις διαδημοτικής συνεργασίας, οι συμβάσεις διαβαθμιδικής συνεργασίας, οι προγραμματικές συμβάσεις, τα δίκτυα Δήμων και Περιφερειών, οι Διαβαθμιδικοί Σύνδεσμοι Δήμων και Περιφερειών κλπ.

Σημαντικότερη θεωρείται η διαβαθμιδική συνεργασία μεταξύ δήμων και περιφερειών που όμως με τη μορφή που εμφανίζεται στην ΕΕ, στη χώρα μας δεν εφαρμόζεται ικανοποιητικά. Οι περιπτώσεις, που δήμοι της ίδιας περιφέρειας έχουν συνάψει σύμβαση διαβαθμιδικής συνεργασίας με την αντίστοιχη περιφέρεια, είναι ελάχιστες και αυτές όχι για σημαντικό σκοπό.

Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι το Πρόγραμμα «Καλλικράτης» δεν δίνει ουσιαστικό βάρος στους θεσμούς διαβαθμιδικής συνεργασίας δήμων και περιφερειών, αγνοώντας παντελώς την ανάγκη προώθησης της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης, που αποτελεί πλέον αίτημα και των ευρωπαϊκών θεσμών της αυτοδιοίκησης.

Σημειωτέον ότι ο «Καλλικράτης» προβλέπει μια Υπουργική Απόφαση, που θα ρύθμιζε κάθε αναγκαία λεπτομέρεια για την εφαρμογή αυτής της συνεργασίας, η οποία μέχρι σήμερα δεν έχει εκδοθεί, όπως και πολλές άλλες που αναφέρονται στον ίδιο νόμο.

Η διαβαθμιδική συνεργασία θα ήταν απαραίτητη ιδίως εάν αναλογιστεί κανείς τις επικαλύψεις που υπάρχουν σε πολλούς τομείς αρμοδιοτήτων, τόσο μεταξύ των δήμων και περιφερειών, όσο και της κεντρικής διοίκησης. Σε κάθε περίπτωση αποτελεί πλέον προϋπόθεση για τη διεύρυνση και κατοχύρωση του ρόλου τους στο πολιτικό σύστημα της χώρας και ιδιαίτερα σε ό,τι αφορά την προώθηση της περιφερειακής και τοπικής ανάπτυξης, της κοινωνικής συνοχής και της παροχής των υπηρεσιών στους πολίτες και τις επιχειρήσεις.

Για να αντιμετωπιστούν όλα τα παραπάνω και να εφαρμοστεί τόσο η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση όσο και η διαβαθμιδική συνεργασία στους ΟΤΑ Α΄ και Β΄ βαθμού στη χώρας μας θα πρέπει να προχωρήσει ένας καινούργιος σχεδιασμός – μετεξέλιξη του Προγράμματος «Καλλικράτης».

Έχουν περάσει άλλωστε έξι χρόνια από την έγκριση και την εφαρμογή του, χρόνος ικανός για να γίνουν μια σειρά θεσμικές παρεμβάσεις και νομοθετικές ρυθμίσεις αναγκαίες για την επίτευξη των στόχων στην ανάπτυξη της χώρας και την άμβλυνση των ανισοτήτων μεταξύ δήμων και περιφερειών.

Οι μεταρρυθμίσεις αυτές θα πρέπει να απαντούν στο ερώτημα: «Ποια αυτοδιοίκηση θέλουμε σήμερα, σε ποιο κράτος;».

Μέχρι σήμερα όλες οι μεταρρυθμίσεις σχεδιάστηκαν με πρωτοβουλία των Κυβερνήσεων χωρίς τα συλλογικά όργανα της αυτοδιοίκησης να έχουν άποψη στον αρχικό σχεδιασμό παρά μόνο να διατυπώνουν τις απόψεις τους στο τελικό σχέδιο. Το ίδιο γίνεται και σήμερα. Επομένως είναι αναγκαία και απαραίτητη η συνεργασία των συλλογικών οργάνων (ΚΕΔΕ, ΕΝΠΕ) των δήμων και περιφερειών.

Ο «Καλλικράτης» ήταν από τις μεταρρυθμίσεις που έγιναν σε λάθος χρονική περίοδο γιατί ξεκίνησε η εφαρμογή του μαζί με την οικονομική κρίση με αποτέλεσμα να γίνουν μειώσεις στους πόρων των ΟΤΑ πάνω από 60%. Όμως είχε και θετικά αποτελέσματα, οι μεν περιφέρειες, με την μεταβίβαση των αρμοδιοτήτων της διαχείρισης του ΕΣΠΑ, πέτυχαν στην απορρόφηση των ευρωπαϊκών κονδυλίων (2007-2013) πάνω από το 90%, οι δε δήμοι κατόρθωσαν να συγκρατήσουν ως ένα βαθμό την κοινωνική κατάρρευση, εν μέσω οικονομικής κρίσης.

Για να προχωρήσει η μετεξέλιξη θα πρέπει πρώτα να γίνει αξιολόγηση του υφιστάμενου Προγράμματος προκειμένου να εντοπιστούν τα προβλήματα, μετά να γίνει η αναγνώριση των προβλημάτων / αξιολόγηση εναλλακτικών και τέλος η ανάπτυξη του σχεδίου της αλλαγής.

Η κεντρική διοίκηση θα πρέπει να αναθεωρήσει το ρόλο της με κατεύθυνση την αποκέντρωση αρμοδιοτήτων, πόρων και μέσων και την υιοθέτηση της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης. Έτσι θα αποφεύγεται η συγκέντρωση των αποφάσεων σε ένα και μοναδικό επίπεδο εξουσίας και θα διασφαλίζεται ότι οι πολιτικές χαράσσονται και υλοποιούνται στο πλέον ενδεδειγμένο επίπεδο.

Απόλυτη τήρηση, σεβασμός και εμπέδωση, σε κάθε μεταρρύθμιση, των συνταγματικών αρχών της διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας των ΟΤΑ (άρθρο 102 του Συντάγματος). Ενιαίο πλαίσιο κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ κράτους και αυτοδιοίκησης και μεταξύ των επιπέδων της αυτοδιοίκησης. Το κράτος πρέπει να κρατήσει τον επιτελικό ρόλο ενώ οι ΟΤΑ τον εκτελεστικό και διοικητικό. Αυτό σημαίνει κατανομή του συνόλου των αρμοδιοτήτων σε όλα τα επίπεδα με ένα και μόνο νόμο.

Σύμφωνα με το Σύνταγμα, δεν υπάρχουν σχέσεις εποπτείας μεταξύ των δύο βαθμών ΤΑ. Επίσης, σύμφωνα με τον «Καλλικράτη» μεταξύ των δύο βαθμών ΤΑ δεν υφίστανται σχέσεις ελέγχου και ιεραρχίας, αλλά συνεργασίας και συναλληλίας, οι οποίες αναπτύσσονται βάσει του νόμου, αλλά και με το συντονισμό κοινών δράσεων.

Η κατανομή αρμοδιοτήτων πρέπει να εμπεριέχει ως δεύτερο μέρος τη νομοθεσία για τα οικονομικά των δήμων και περιφερειών, με σαφή εφαρμογή της συνταγματικής επιταγής για τη μεταφορά των αντίστοιχων πόρων και με βάση την κατανομή των αρμοδιοτήτων καθορίζοντας τις πηγές και το ύψος χρηματοδότησης των δήμων και περιφερειών.

Παράλληλα, θα πρέπει να δημιουργηθούν νέα έσοδα. Με τη χρήση νέων σύγχρονων χρηματοδοτικών πηγών και εργαλείων που θα δίνουν τη δυνατότητα μόχλευσης κεφαλαίων για την ανάπτυξη. Αυτή είναι η μόνη διέξοδος που κατοχυρώνει την οικονομική αυτοτέλεια των ΟΤΑ σε βάθος χρόνου αλλά και το ρόλο τους στην ανάπτυξη της Ελλάδας.

Στη δύσκολη οικονομική, κοινωνική και πολιτική συγκυρία που περνά η χώρα μας, η τοπική αυτοδιοίκηση έχει χρέος να βρίσκεται κοντά στον πολίτη, να λύνει προβλήματα και να εκτελεί έργα που θα βελτιώνουν την ποιότητα ζωής του. Έργα ουσίας, έργα χρήσιμα για τις τοπικές κοινωνίες που λειτουργούν πολλαπλασιαστικά στην ανάπτυξη και στην παραγωγική διαδικασία. Επίσης, η ΤΑ είναι ειδικά, σε αυτή τη δύσκολη οικονομική κρίση, ο μοναδικός αξιόπιστος συνεκτικός ιστός για την κοινωνία και τους πολίτες που δοκιμάζονται.

Σε κάθε περίπτωση είτε προχωρήσει η μετεξέλιξη του «Καλλικράτη», είτε όχι είναι επιβεβλημένο δήμοι και περιφέρειες να καταθέσουν προτάσεις και να αναπτύξουν σχέσεις διαβαθμιδικής συνεργασίας που θα αντιμετωπίζουν αποτελεσματικότερα και αποφασιστικότερα κρίσιμα ζητήματα που αφορούν στην ποιότητα ζωής των συμπολιτών μας.

Ανακεφαλαιώνοντας, θεωρούμε ότι η εφαρμογή της διαβαθμιδικής συνεργασίας θα είχε ως αποτέλεσμα, την απλούστευση διαδικασιών σε σημαντικά θέματα, την παροχή ποιοτικότερων υπηρεσιών, την καταπολέμηση της γραφειοκρατίας, τη διασφάλιση της κοινωνικής συνοχής, την καλύτερη αντιμετώπιση ενός θέματος, την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας, της εγγύτητας και της εταιρικής σχέσης, με κύριο στόχο την άμεση, ποιοτικότερη και καλύτερη εξυπηρέτηση των πολιτών.

Σε κάθε περίπτωση οι ΟΤΑ πρέπει γενικά να αναλαμβάνουν πρωτοβουλίες και να διαμορφώνουν συνολικές προτάσεις για το ρόλο τους εντός του πλαισίου ενός ευνοούμενου και αποκεντρωμένου κράτους, στο οποίο η λήψη και η εφαρμογή των αποφάσεων θα λαμβάνονται, όσο το δυνατόν πιο κοντά στους πολίτες και θα στοχεύουν στην ενίσχυση της οικονομικής αυτοτέλειας τους, στην αποτελεσματική τοπική διακυβέρνηση και στην απεξάρτηση από το κεντρικό γραφειοκρατικό κράτος και τους μηχανισμούς του.



Το άρθρο αυτό αποτελεί περίληψη διπλωματικής εργασίας με τίτλο: Πολυεπίπεδη διακυβέρνηση και μορφές συνεργασίας Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης Α΄ και Β΄ βαθμού στο πλαίσιο του Προγράμματος Μεταπτυχιακών Σπουδών «Τοπική Ανάπτυξη- Τοπική Αυτοδιοίκηση» των πανεπιστημίων Αριστοτελείου, Δημοκρίτειου, Πειραιώς, Πελοποννήσου.