Βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη : Ο ρόλος της Τοπικής Αυτοδιοίκησης

  κείμενο του Συμβουλίου της Ευρώπης MCL- 17 (2011) που ενέκρινε η Διάσκεψη των Υπουργών των αρμόδιων για την Τοπική και Περιφερειακή Αυτοδιοίκηση στο πλαίσιο του Συμβουλίου της Ευρώπης στην 17η σύνοδο, Κίεβο που έχει τίτλο "Η Τοπική Αυτοδιοίκηση σε κρίσιμους καιρούς: πολιτικές πρωτοβουλίες για την αντιμετώπιση της κρίσης, την ανάκαμψη και την οικοδόμηση ενός βιώσιμου μέλλοντος ".Από το κείμενο αυτό 63 σελίδων επιλέξαμε το κομμάτι που αναφέρεται στο ρόλο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στη βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη.

Είναι ένας πολύτιμος οδηγός για τις ημέρες που έρχονται. 

Χρηματοδότηση τοπικών επενδυτικών κεφαλαίων 

Οι τοπικές αυτοδιοικήσεις διαχειρίζονται σημαντικό μέρος των γενικών κεφαλαιουχικών δαπανών της κεντρικής κυβέρνησης. Κατά μέσο όρο στις 27 χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το μερίδιο των οι υποεθνικών διοικήσεων είναι σχεδόν τα δυο τρίτα των ακαθάριστων επενδύσεων στο σύνολο του δημόσιου τομέα (6)  .(Σχ 1: 63% το 2010). Έτσι στην περίοδο της οικονομικής ύφεσης η δυνατότητα των τοπικών αυτοδιοικήσεων να χρηματοδοτούν επενδυτικά κεφάλαια και να προβαίνουν σε υλοποίηση επενδύσεων κεφαλαίου είναι σημαντική. Μπορούν να συμβάλουν στην οικονομική ανάκαμψη διατηρώντας το επίπεδο των δημοσίων επενδύσεων και ξεκινώντας νέα προγράμματα, όταν παρατηρείται μείωση των ιδιωτικών επενδύσεων. Ωστόσο, το σχετικά μεγάλο μερίδιο των τοπικών αυτοδιοικήσεων και η εξάρτηση από εξωτερικούς πόρους, όπως επιχορηγήσεις κεφαλαίου από τον κρατικό προϋπολογισμό καθιστά τις επενδύσεις κεφαλαίων εύκολο στόχο περιορισμών και κατά συνέπεια ένα μάλλον ευάλωτο κονδύλι του δημόσιου προϋπολογισμού. 

Οι κεφαλαιουχικές δαπάνες της τοπικής αυτοδιοίκησης συνδέονται στενά με το επίπεδο της δημοσιονομικής αποκέντρωσης. Στις περισσότερο αποκεντρωμένες χώρες το μερίδιο των τοπικών αυτοδιοικήσεων σε κεφαλαιουχικές δαπάνες είναι πολύ πάνω από το μέσο όρο των χωρών της ΕΕ, ενώ στις χώρες με χαμηλότερο επίπεδο δημοσιονομικής αποκέντρωσης- που υπολογίζεται από το επίπεδο των υπο εθνικών δαπανών που εκφράζεται σε ποσοστό του ΑΕΠ- η συμβολή των τοπικών αυτοδιοικήσεων στις κεφαλαιουχικές δαπάνες είναι περιορισμένη. Υπάρχουν εξαιρέσεις σε χώρες όπου οι επενδύσεις κεφαλαίου είναι υψηλές: σε λιγότερο αποκεντρωμένες χώρες όπως η Λετονία, η Ιρλανδία, η Σλοβακία όπου οι τοπικές κεφαλαιουχικές δαπάνες χρηματοδοτούνται κυρίως από τα Διαρθρωτικά Ταμεία της ΕΕ. Στην Ιταλία και τη Γαλλία το υψηλό επίπεδο υπο εθνικών κεφαλαιουχικών δαπανών εξηγείται εν μέρει λόγω της διοικητικής αποκέντρωσης.

Η οικονομική ύφεση άγγιξε τους προϋπολογισμούς επενδύσεων των τοπικών αυτοδιοικήσεων με κάποια καθυστέρηση: το μερίδιο των υπο εθνικών διοικήσεων επί του συνόλου των κεφαλαιουχικών δαπανών της κεντρικής διοίκησης ήταν 65.5% το 2009, αλλά άρχισε να σημειώνει πτώση τον περασμένο χρόνο (63%). Αυτή η χρονική υστέρηση προκλήθηκε εν μέρει από προγράμματα οικονομικής τόνωσης στις πιο ανεπτυγμένες χώρες της Ευρώπης και εν μέρει από την ικανότητα καλύτερης απορρόφησης κονδυλίων της ΕΕ. Φαίνεται ότι από το 2010, δηλ από το τρίτο έτος της οικονομικής ύφεσης αυτοί οι πόροι μειώθηκαν και η γενική συγκεντρωτική τάση περιόρισε το ρόλο των τοπικών αυτοδιοικήσεων σε ότι αφορά στις επενδύσεις κεφαλαίων του δημοσίου τομέα (πχ σε χώρες όπως η Πορτογαλία, η Βουλγαρία, η Δανία, η Ελλάδα, η Εσθονία). 

Στις 27 χώρες της ΕΕ, οι κεφαλαιουχικές δαπάνες των υπο εθνικών διοικήσεων μειώθηκαν κατά 10.5% το 2010 σε σύγκριση με τον προηγούμενο χρόνο. (Σχ. 2) Μόνο έξι χώρες μπόρεσαν να αυξήσουν τις τοπικές ακαθάριστες επενδύσεις: από αυτές οι πέντε είναι νέες χώρες μέλη, που επωφελούνται κυρίως από επιδοτήσεις της ΕΕ (Λιθουανία, Ουγγαρία, Σλοβακία, Ρουμανία, Πολωνία). Όλες οι υπόλοιπες είτε διατήρησαν τις κεφαλαιουχικές δαπάνες στο ίδιο επίπεδο ή τις μείωσαν. Πέρα από τις λιγότερο αποκεντρωμένες χώρες (Μάλτα, Βουλγαρία, Κύπρος), οι χώρες που θίγονται περισσότερο από την κρίση ανήκουν σε αυτήν την ομάδα: Ελλάδα, Πορτογαλία, Ισπανία, Ιταλία. 

Έτσι σε αντίθεση με τις ευνοϊκές τάσεις του 2009, όπου οι επενδύσεις κεφαλαίων σε τοπικό επίπεδο είχαν αυξηθεί κατά 11.8% στις 27 χώρες της ΕΕ, το επόμενο έτος σημειώθηκαν δραστικές αλλαγές. Η οικονομική ύφεση άγγιξε τις τοπικές αυτοδιοικήσεις με καθυστέρηση ενός έτους. Οι τοπικές αυτοδιοικήσεις είδαν τα έσοδά τους να μειώνονται και έτσι αναγκάστηκαν να ισοσκελίσουν τους τρέχοντες προϋπολογισμούς τους. 

Πηγές χρηματοδότησης επενδύσεων κεφαλαίου στο τοπικό επίπεδο 

Οι τοπικές αυτοδιοικήσεις στο μελλοντικό στάδιο της οικονομικής ανάπτυξης θα αντιμετωπίσουν καινούρια δημοσιονομικά προβλήματα. Τα προγράμματα δημοσιονομικής τόνωσης στην αναπτυγμένη πλευρά της Ευρώπης δεν μπορούν να συνεχιστούν καθώς το έλλειμμα του προϋπολογισμού και το υψηλό δημόσιο χρέος θα περιορίσουν τη δυνατότητα των εθνικών κυβερνήσεων να δρομολογούν μεγάλα επενδυτικά προγράμματα. Οι πιέσεις στον τρέχοντα δημοτικό προϋπολογισμό (αποπληρωμή χρέους, μειώσεις φόρων, λειτουργικό κόστος νέων επενδύσεων, κλπ) θα περιορίσουν τα τοπικά κεφάλαια που μπορούν να διατεθούν για επενδύσεις. 

Στις νέες χώρες μέλη της ΕΕ όπου οι κύριες πηγές χρηματοδότησης των προγραμμάτων επενδύσεων κεφαλαίου προέρχονταν από μεταβιβάσεις πόρων της ΕΕ, οι απαιτήσεις συγχρηματοδότησης και η ικανότητα υλοποίησης του προγράμματος ενδέχεται να αποτελέσουν βασικό περιοριστικό παράγοντα. Τα λειτουργικά πλεονάσματα που χρησιμοποιούνταν στο παρελθόν για χρηματοδότηση επενδύσεων κεφαλαίου μειώθηκαν, όπως επίσης περιορίστηκε και η δυνατότητα απορρόφησης κονδυλίων της ΕΕ. Σε ορισμένες χώρες αυτά συνδυάστηκαν με τις επιπτώσεις της περιόδου των εκλογών, γιατί οι αλλαγές κυβερνήσεων το 2010 επιβράδυναν τις δεσμεύσεις και την εκταμίευση κονδυλίων για προγράμματα χρηματοδοτούμενα από την ΕΕ (πχ Ουγγαρία). Έτσι, σε περίοδο γενικών περιορισμών οι τοπικές αυτοδιοικήσεις δεν θα μπορέσουν να συνεχίσουν τις δαπάνες επενδύσεων στα επίπεδα του παρελθόντος και πιθανώς οι μηχανισμοί χρηματοδότησης πρέπει να αλλάξουν και αυτοί. Τα επόμενα χρόνια το εκτιμώμενο επίπεδο χρέους του δημόσιου τομέα θα σημειώσει αύξηση τόσο εντός της Ευρωζώνης όσο και 53 στις χώρες του ΟΟΣΑ (Πίνακας 1). Κατά μέσο όρο οι ακαθάριστες χρηματοοικονομικές υποχρεώσεις είναι ίσες με το ΑΕΠ και υπάρχουν μάλλον μεγάλες αποκλίσεις μεταξύ των χωρών. 

Πίνακας 1.Ακαθάριστες χρηματοοικονομικές υποχρεώσεις του δημόσιου τομέα ως ποσοστό επί του ΑΕΠ 

Το ήδη υψηλό και αυξανόμενο επίπεδο του δημόσιου χρέους μείωσε τις δυνατότητες δανεισμού σε τοπικό επίπεδο.(Σχ.3) Τα δάνεια σε υπο-εθνικό επίπεδο μειώθηκαν στις περισσότερες χώρες το 2010 σε σύγκριση με προηγούμενα έτη. Και πάλι, οι νέες χώρες μέλη της ΕΕ που προέρχονται από την Κεντρική Ευρώπη (χωρίς τις χώρες της Βαλτικής), ορισμένες από τις πιο αποκεντρωμένες χώρες (πχ Ολλανδία) και τα ομόσπονδα κράτη, συμπεριλαμβανομένης και της Ισπανίας, κατάφεραν να δανειστούν περισσότερο το 2010. Οι πιο χρεωμένες χώρες περιόρισαν ακόμη περισσότερο τα δάνεια των τοπικών αυτοδιοικήσεων είτε αποθαρρύνοντας τον τοπικό δανεισμό ή μειώνοντας προσωρινά το κατώτατο όριο για το τοπικό χρέος.(πχ Ισπανία). 

Η δημοσιονομική κατάσταση του δημόσιου τομέα καθορίζει κατά πολύ το κόστος του τοπικού δανεισμού, ανεξάρτητα από την πιστοληπτική ικανότητα μιας συγκεκριμένης πόλης. Έτσι, οι εκθέσεις των βασικών οργανισμών αξιολόγησης της πιστοληπτικής ικανότητας θα επηρεάσουν έμμεσα και το δημοτικό επίπεδο. Η Κοινοβουλευτική Συνέλευση του Συμβουλίου της Ευρώπης έχει ήδη εκπονήσει σύσταση για την υπερχρέωση των κρατών(7)  Εφιστά την προσοχή στην ευθύνη που φέρουν οι οργανισμοί αξιολόγησης της πιστοληπτικής ικανότητας ως προς τη δημιουργία ενός φαύλου κύκλου για τις υπερχρεωμένες χώρες: η υποβάθμιση της αξιολόγησης θα αυξήσει το κόστος δανεισμού και, κατά συνέπεια, θα περιορίσει τις επιλογές χρηματοδότησης του ήδη υψηλού δημόσιου χρέους. 

 Λαμβανόμενο δάνειο (-)/χορηγούμενο δάνειο (+) σε υπο-εθνικό επίπεδο σε ποσοστό % επί του ΑΕΠ Source: Eurostat 55 

Τρόποι αντιμετώπισης του υψηλού δημόσιου χρέους διαμορφώθηκαν σε όλα τα επίπεδα διοίκησης, και στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Ο Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Χρηματοπιστωτικής Σταθεροποίησης παρέχει οικονομική βοήθεια σε χώρες με σοβαρά οικονομικά προβλήματα μέσα από ένα καθεστώς χορήγησης δανείων. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δανείζεται στις αγορές κεφαλαίων και η οφειλή αποπληρώνεται από το Κράτος Μέλος που είναι ο δικαιούχος8 . Εναλλακτικά, πόροι παρέχονται επίσης από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας που είναι προικισμένο με 440 δις ευρώ, από τα οποία τα 250 δις διατίθενται για δάνεια9 . Τα δάνεια αυτά μπορούν να χρησιμοποιηθούν από τις χώρες της Ευρωζώνης που αντιμετωπίζουν οικονομικές δυσκολίες. Οι 16 χώρες μέλη εγγυώνται το χρέος του Ταμείου. 

Σε τοπικό επίπεδο, οι δήμοι καταβάλλουν επίσης προσπάθειες να διατηρήσουν τις επενδύσεις κεφαλαίων στο απαιτούμενο επίπεδο. Σε ορισμένες χώρες, εναλλακτικές πηγές χρηματοδότησης επενδύσεων κεφαλαίου βρίσκονται στις τοπικές εταιρίες κοινής ωφέλειας και στις δημοτικές θυγατρικές εταιρίες όπως είναι οι φορείς διαχείρισης περιουσιακών στοιχείων. Ωστόσο, με αυτή τη μέθοδο χρηματοδότησης μεταφέρεται η επιβάρυνση σε αυτές τις εκτός προϋπολογισμού μονάδες. Οι φορείς παροχής υπηρεσιών αντιμετωπίζουν και αυτοί τις συνέπειες της οικονομικής ύφεσης: οι καθυστερούμενες οφειλές των χρηστών έχουν αυξηθεί, οι εθνικές ρυθμίσεις απαγορεύουν αυξήσεις εσόδων, οι ιδιωτικές πηγές χρηματοδότησης και τα διαθέσιμα δάνεια περιορίζονται. Οι εταιρίες κοινής ωφέλειας συχνά δανείζονται με την εγγύηση των δήμων, έτσι οι τοπικές αυτοδιοικήσεις φέρουν την τελική ευθύνη και για αυτά τα δάνεια. 

Εάν ληφθούν υπόψη αυτές οι οικονομικές υποχρεώσεις, τότε το επίπεδο του χρέους, των εγγυήσεων και των λοιπών έκτακτων οικονομικών υποχρεώσεων θα είναι υψηλότερο. Όπως αναφέρει εθνικός παρατηρητής από την Κροατία, στο τοπικό επίπεδο οι καθυστερήσεις πληρωμών του άμεσου χρέους της τοπικής αυτοδιοίκησης αυξήθηκαν από 47% σε 69%. Όταν η αξία των καθαρών χρηματοοικονομικών περιουσιακών στοιχείων συνενώθηκε με την αξία των τοπικών υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, τότε το θετικό υπόλοιπο (το 2009 0.2 δις κούνα για τις τοπικές αυτοδιοικήσεις) μειώθηκε (-5.7 δις κούνα). Υπήρχαν ήδη περιπτώσεις όπου οι δημοτικοί λογαριασμοί είχαν μπλοκαριστεί από τους πιστωτές, λόγω των εγγυήσεων που εξέδωσαν οι τοπικές αυτοδιοικήσεις. 

Συμπράξεις με τον ιδιωτικό τομέα 

Παρά τις ενέργειες κρατικοποίησης και εκ νέου «δημοτικοποίησης» ο δημόσιος τομέας θα λειτουργεί μακροπρόθεσμα σε ένα περιβάλλον αγοράς. Η παροχή των δημοτικών υπηρεσιών, οι επιλογές αύξησης εσόδων μέσα από τέλη προς τους χρήστες και ιδιωτικές επενδύσεις, τα προγράμματα αστικής και περιφερειακής ανάπτυξης δεν μπορούν να απομονωθούν από τον ιδιωτικό τομέα. Οι δυο τελευταίες δεκαετίες απέδειξαν τις δυσκολίες, αλλά και τα πολλά πλεονεκτήματα αυτής της συνεργασίας, με καλύτερη παροχή υπηρεσιών, βελτιωμένη αποδοτικότητα των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας και αμοιβαία, δημόσια και ιδιωτικά οφέλη από δράσεις αστικής και τοπικής οικονομικής ανάπτυξης. 

Ωστόσο, η γενική τάση του κοινού στην παροχή δημόσιων υπηρεσιών από τον ιδιωτικό τομέα πρόσφατα έχει αλλάξει. Η ανάθεση έργων και τα προγράμματα μέσα από συμπράξεις δημοσίου- ιδιωτικού τομέα απορρίπτονται γιατί τα προγράμματα έγιναν πιο σύνθετα και πολύπλοκα έτσι οι διοικήσεις των δήμων αδυνατούσαν να προβούν σε διαπραγματεύσεις των συμφωνιών με τις μεγάλες πολυεθνικές εταιρίες. Τα συνήθη επιχειρήματα ενάντια σε κάθε μορφή συμμετοχής του ιδιωτικού τομέα είναι το αυξημένο κόστος υπηρεσιών λόγω των κερδών των ιδιωτικών εταιριών και οι αρνητικές συνέπειες των αυστηρών συμβατικών ρυθμίσεων. Το κόστος των ιδιωτικών πρωτοβουλιών χρηματοδότησης στο Ηνωμένο Βασίλειο είναι ιδιαίτερα αυξημένο και από τα υψηλότερα επιτόκια που καταβάλουν ιδιώτες επενδυτές. Τις τελευταίες δεκαετίες οι δημόσιοι φορείς (πελάτες και ρυθμιστικές αρχές) έχουν την τάση να έχουν τις υπηρεσίες αυτές υπό άμεσο έλεγχο, καθώς έμαθαν πολλά από τη συνεργασία με τους ιδιωτικούς φορείς σε ότι αφορά τον τρόπο χρηματοδότησης και διαχείρισης των δημοτικών υπηρεσιών. 

Υπάρχει μια όλο και πιο μεγάλη απόρριψη των ξένων φορέων καθώς οι δημόσιες εταιρίες κοινής ωφέλειας απέκτησαν περισσότερη εμπειρία και μπορούσαν να πάρουν πίσω τη διαχείριση των υπηρεσιών. Στο μέλλον, όταν εκτός από τα απλά μέτρα λιτότητας, η οικονομική ανάκαμψη θα απαιτεί νέες μορφές δημόσιας παρέμβασης, η συνεργασία μεταξύ παραγόντων του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα πρέπει να αναπτυχθεί ακόμη περισσότερο. Έτσι οι νέες μορφές συμπράξεων μεταξύ των τοπικών αυτοδιοικήσεων και των εμπορικών οργανισμών θα μπορούσαν να παίξουν σημαντικό ρόλο στην αντιμετώπιση της οικονομικής ύφεσης. 

Θα μπορούσαμε να διακρίνουμε δυο πτυχές συμπράξεων: 

(ι) παροχή δημοσίων υπηρεσιών από τον ιδιωτικό τομέα 

(ιι) κοινές τοπικές δράσεις που θα αναπτύσσονται από δημόσιους φορείς και επιχειρήσεις. 

Παροχή τοπικών υπηρεσιών από τον ιδιωτικό τομέα 

Δεν έχουν όλες οι χώρες το ίδιο επίπεδο γνώσεων σε ότι αφορά στο κόστος και το όφελος που υπάρχει από τη συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα στην παροχή τοπικών δημόσιων υπηρεσιών. Οι τοπικές αυτοδιοικήσεις με μεγαλύτερη παράδοση σε αναθέσεις και εδραιωμένα καθεστώτα βρίσκονται σε καλύτερη θέση σε σύγκριση με αυτές που μπήκαν πρόσφατα στην αγορά, τις δυο τελευταίες δεκαετίες, οι οποίες και εξαρτώνται περισσότερο από τα ιδιωτικά κεφάλαια, τη μεταφορά τεχνολογίας και την προσαρμογή των μεθόδων διαχείρισης. Για το λόγο αυτό οι περισσότερες περιπτώσεις επιστροφής υπηρεσιών ύδατος που παρέχονταν από τον ιδιωτικό τομέα και ανάθεσης τους σε δημοτικές επιχειρήσεις, αναφέρονται από τη Γαλλία (πχ υπηρεσίες ύδατος Παρισιού) και προγράμματα ανάθεσης υπηρεσιών σε κοινότητες σχετικά με τον τομέα 57 της ενέργειας είναι υπό συζήτηση στη Γερμανία10, ενώ στην Κεντρική και Ανατολική Ευρώπη οι πρακτικές αυτές αποτελούν την εξαίρεση. 

Οι εταιρίες παροχής υπηρεσιών συχνά δέχονται κριτικές όταν οι πρώτες ιδιωτικές επενδύσεις βελτιώσουν τις επιδόσεις των υπηρεσιών και υπάρχουν αυξήσεις στα τιμολόγια ή τα τέλη χρήσης διατηρούνται σε υψηλά επίπεδα. Σε ορισμένες περιπτώσεις λαϊκισμοί οδήγησαν σε επιστροφή της εκτέλεσης των υπηρεσιών στους δήμους όταν σε ένα αποκεντρωμένο περιβάλλον οι τοπικές αυτοδιοικήσεις έχουν περιορισμένη κανονιστική ικανότητα. Σε αυτές τις περιπτώσεις, όταν υπάρχει επιστροφή της εκτέλεσης των υπηρεσιών στους δήμους πριν τη λήξη της σύμβασης, οι εταίροι του ιδιωτικού τομέα πρέπει να αποζημιωθούν για την καταγγελία της μακροχρόνιας παραχώρησης ή των λειτουργικών συμβάσεων, κάτι που βεβαίως θα προκαλέσει εφάπαξ δαπάνες για τις τοπικές διοικήσεις.11 

Η επαναγορά των περιουσιακών στοιχείων και των δημοτικών μετοχών των εταιριών παραχώρησης συμβαίνει κυρίως στον τομέα διαχείρισης ενέργειας και ύδατος. Κάτι τέτοιο είναι πιο εφικτό όταν η τοπική αυτοδιοίκηση και οι δημοτικές αρχές έχουν βελτιώσει τις ικανότητες διαχείρισής τους και έχουν πειραματιστεί σε νέες μορφές συνεργασίας. Οι τοπικές αυτοδιοικήσεις έχουν περισσότερο την τάση να αναπτύσσουν διαδημοτικές συμφωνίες για την παροχή δημοτικών υπηρεσιών , έτσι οικονομίες κλίμακας μπορούν να αναπτυχθούν όχι μόνο από ιδιωτικές εταιρίες αλλά και από τους δήμους, ως πάροχοι δημόσιων υπηρεσιών. Επίσης έχουν όφελος από συγχωνεύσεις φορέων παροχής μιας μόνο υπηρεσίας σε εταιρίες, με εξοικονόμηση πόρων μέσω συνεργειών για την είσπραξη φόρων, με την αποτελεσματική χρήση μηχανημάτων και εξοπλισμού ή την διασταυρούμενη επιδότηση δραστηριοτήτων διαφορετικής αποδοτικότητας. Οι τοπικές αυτοδιοικήσεις ενδέχεται να έχουν έμμεσα οφέλη από αυτές τις εταιρίες που λειτουργούν κατά τρόπο ανεξάρτητο και ανταγωνιστικό εφαρμόζοντας προγράμματα εξοικονόμησης ενέργειας σε τοπικούς οργανισμούς ή εισάγοντας ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, κάτι που δεν θα αποτελούσε προτεραιότητα των αναδόχων του ιδιωτικού τομέα. 

Ωστόσο, οι συμπράξεις με τον ιδιωτικό τομέα εξακολουθούν να θεωρούνται αποτελεσματικό εργαλείο παροχής δημοσίων υπηρεσιών. Ορισμένες χώρες πρόσφατα θέσπισαν νόμους για τις συμπράξεις δημοσίου- ιδιωτικού τομέα (πχ Ρουμανία, Κροατία) ωστόσο τα κίνητρα δεν είναι πάντα σαφή (εθνικός παρατηρητής της Ρουμανίας αναφέρει ότι πρόκειται μάλλον για προσπάθεια δημιουργίας τρόπων καταστρατήγησης της νομοθεσίας περί ανάθεσης συμβάσεων). Στην Αλβανία υπάρχουν απλές περιπτώσεις παροχής δημόσιας γης σε επενδυτές ως αντάλλαγμα κοινωνικής στέγασης. 

Συμβάσεις διαχείρισης αγαθών, όπως πώληση και εκμίσθωση δημοτικού ακινήτου από τον αγοραστή στον πωλητή δεν είναι συχνές στην περίοδο της οικονομικής ύφεσης. (έκθεση από Ιρλανδία). 

Η Ευρωπαϊκή Αγορά της συμφωνίας σύμπραξης δημόσιου ιδιωτικού τομέα ξεκίνησε μια αργή ανάκαμψη το 201012. Η συνολική αξία των συναλλαγών από συμπράξεις δημοσίου ιδιωτικού τομέα έφτασε τα 18 δις ευρώ για 112 προγράμματα, και είναι παρόμοια με τα επίπεδα του 2002-2004, αλλά χαμηλότερη σε σχέση με την περίοδο πριν από την κρίση 2005-2007. Οι χώρες με πιο ενεργό δράση στον τομέα είναι το Ηνωμένο Βασίλειο (44 προγράμματα) και μαζί με την Ισπανία και την Πορτογαλία οι τρεις αυτές χώρες αντιπροσωπεύουν το 63% της συνολικής αξίας των συμπράξεων δημοσίου –ιδιωτικού τομέα στην ΕΕ. Στην Ανατολική Ευρώπη είχαμε μόνο έξι συνεργασίες.

Οι συμπράξεις αυτές αφορούν κυρίως σε προγράμματα στον τομέα των μεταφορών και στο χώρο της εκπαίδευσης και της υγείας έτσι είναι σχεδόν κατ αποκλειστικότητα προγράμματα συμπράξεων δημοσίου –ιδιωτικού τομέα που υλοποιούνται σε επίπεδο εθνικών κυβερνήσεων . 

Προώθηση της οικονομικής ανάπτυξης στο τοπικό επίπεδο 

Η άλλη, η ευρύτερη όψη των συμπράξεων συνδέεται με την τοπική και περιφερειακή ανάπτυξη. Οι δήμοι έμαθαν διάφορες τεχνικές οικονομικής ανάπτυξης του τοπικού επιπέδου, που χρησιμοποιήθηκαν επιτυχώς στην περίοδο που υπήρχε σχετικά σταθερή οικονομική ανάπτυξη και σχετική αφθονία σε κεφάλαια και κονδύλια για επενδύσεις. Τα προγράμματα οικονομικής τόνωσης στόχευαν σε μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις και τα προγράμματα της ΕΕ αποσκοπούσαν στη μείωση του διοικητικού φόρτου αυτών των επιχειρήσεων. 

Τα επόμενα χρόνια οι χώρες της Ανατολικής Ευρώπης, πιθανώς θα αντιμετωπίσουν μείωση των άμεσων ξένων επενδύσεων και οι πιο ανεπτυγμένες οικονομίες θα πρέπει να βρουν νέες, ενδογενείς πηγές οικονομικής ανάπτυξης. Σε αυτήν την κατάσταση, οι στρατηγικές της τοπικής αυτοδιοίκησης και οι αναπτυξιακές της δράσεις θα πρέπει επίσης να τροποποιηθούν. Εθνικοί παρατηρητές ανέφεραν ήδη κάποια παραδείγματα που στοχεύουν άμεσα στην οικονομική ανάπτυξη του τοπικού επίπεδου. Αυτά ποικίλουν από απλές συνεργασίες μεταξύ των τοπικών αυτοδιοικήσεων και επιχειρήσεων για επίτευξη κοινών σκοπών (προώθηση τουρισμού με επιμερισμό του φόρτου στο τοπικό κέντρο ενημέρωσης τουριστών στην Αλβανία) μέχρι πιο στρατηγική υποστήριξη της κοινωνικής επιχειρηματικότητας (σύσταση ειδικής εταιρίας οικο- γεωργικής παραγωγής που παρέχει θέσεις εργασίας σε πιο ευάλωτες ομάδες πληθυσμού σε δήμο της Βοσνίας Ερζεγοβίνης). 

Οι μικρομεσαίες επιχειρήσεις δεν θα μπορέσουν να δημιουργήσουν ικανοποιητικό αριθμό θέσεων απασχόλησης και ο γενικός αντίκτυπός τους στην τοπική φορολογική βάση θα είναι περιορισμένος. Ωστόσο, ο δημόσιος και ο ιδιωτικός τομέας αναζητούν από κοινού ευκαιρίες απασχόλησης. Για παράδειγμα, στη Δανία μονάδα κοινωνικών λειτουργών και συμβούλων  59 βρίσκεται σε εταιρίες με σκοπό να αυξήσει τη συνεργασία μεταξύ κυβέρνησης και επιχειρήσεων. 

Σε αυτούς τους ιδιαίτερους καιρούς δημιουργούνται συγκεκριμένες μορφές τοπικής οικονομικής ανάπτυξης. Για την τοπική οικονομική ανάπτυξη σημαντικός παράγοντας είναι η συνεργασία μεταξύ των τοπικών αυτοδιοικήσεων. Οι δήμοι πρέπει να συνεργάζονται σε οριζόντιο επίπεδο με γειτονικούς δήμους, με οικονομικούς φορείς ή εταιρίες κοινής ωφέλειας και σε κάθετο επίπεδο με άλλα αιρετά επίπεδα διοίκησης (περιφέρειες, αστικές περιοχές) ή φορείς της κεντρικής διοίκησης. Οι τοπικές αυτοδιοικήσεις θα έπρεπε να συμβάλουν ενεργά στην οικονομική ανάπτυξη ανταποκρινόμενες περισσότερο σε τοπικές στρατηγικές αστικής ανάπτυξης, σε πολεοδομικούς κανονισμούς, σε επενδύσεις υποδομών, σε προγράμματα εκπαίδευσης και επιμόρφωσης, στη δημιουργία ευνοϊκού επιχειρηματικού περιβάλλοντος για καινοτομία, κλπ. 

Οι θεσμικές μορφές τοπικής οικονομικής ανάπτυξης έχουν και αυτές μεταμορφωθεί. Για παράδειγμα, στο Ηνωμένο Βασίλειο οι πρώην φορείς περιφερειακής ανάπτυξης αντικαταστάθηκαν από Τοπικές Επιχειρήσεις Συμπράξεων στην Αγγλία. Αυτές οι κοινές συμπράξεις δημοσίων αρχών και επιχειρήσεων αποσκοπούν στη στήριξη της οικονομικής ανάπτυξης παρέχοντας βοήθεια σε νέες μικρές επιχειρήσεις, στον τουρισμό, συνεργαζόμενες με πανεπιστήμια, αντιμετωπίζοντας θέματα όπως στέγαση, τοπικές μεταφορές και προτεραιότητες υποδομών, απασχόληση και μετάβαση σε οικονομία με χαμηλές εκπομπές άνθρακα. 

Αυτή η στρατηγική προσέγγιση για την τοπική ανάπτυξη απαιτεί πιο σφαιρικές και συντονισμένες δράσεις εκ μέρους των τοπικών αυτοδιοικήσεων.  

Τόσο οι διεθνείς φορείς ανάπτυξης όσο και οι εθνικές οργανώσεις τείνουν να προωθούν την ανάκαμψη εντάσσοντας δράσεις σε τοπικό ή περιφερειακό επίπεδο. Είτε πρόκειται για τη νέα προσέγγιση για την περιφερειακή ανάπτυξη που σχεδιάζει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή στην επόμενη περίοδο κατάρτισης του προϋπολογισμού χρησιμοποιώντας την έννοια «ανάπτυξη προσαρμοσμένη στα τοπικά δεδομένα»,(14) είτε για τις Αρχές της Βαρκελώνης για οικονομική ανάκαμψη που υπογραμμίζουν τη σημασία του ενεργού ηγετικού ρόλου (15) σε τοπικό επίπεδο, ή για την αναγνώριση της ανάγκης για σχεδιασμό πολύ-τομεακών αναπτυξιακών προγραμμάτων,16 όλες αυτές οι πρωτοβουλίες δίνουν έμφαση στην ίδια ολοκληρωμένη προσέγγιση για επιτυχημένες αναπτυξιακές δράσεις. Αναλύσεις που αφορούν σε εθνικές πολιτικές τονίζουν τη σημασία του τοπικού ηγετικού ρόλου και της ποιότητας του χώρου στην οικονομική ανάκαμψη.(17) 

Ενεργειακή απόδοση 

Η χρήση της ενέργειας είναι ένα ειδικό διατομεακό θέμα που αφορά στην μελλοντική ανάπτυξη του τοπικού επιπέδου. Πέρα από τα συνολικά εθνικά προγράμματα είναι σε μεγάλο βαθμό θέμα της τοπικής αυτοδιοίκησης. Οι δήμοι και οι φορείς τους ως μεγάλοι χρήστες ενέργειας έχουν άμεσα επιρροή στην κατανάλωση ενέργειας αλλά και έμμεσα, μέσα από ρυθμίσεις που αφορούν στις κατασκευές, τη θέρμανση ή τα δημόσια μεταφορικά συστήματα μπορούν να καθορίζουν το τοπικό κομμάτι της αγοράς ενέργειας. Τα προγράμματα ορθολογικής χρήσης της ενέργειας είναι τοπικού επιπέδου, διότι οι λύσεις είναι συγκεκριμένες και δεν μπορούν να είναι τυποποιημένες με τον ίδιο τρόπο για όλη τη χώρα. 

Μεγάλες διαφορές υπάρχουν και εντός της Ευρώπης: οι δυτικές πιο ανεπτυγμένες χώρες ξεκίνησαν προγράμματα ορθολογικής χρήσης και εξοικονόμησης ενέργειας πριν από δεκαετίες, ενώ στη Νότια και Κεντρική Ευρώπη η βελτίωση της ενεργειακής απόδοσης αποτελεί πρόσφατο θέμα. Η δημοσιονομική αποκέντρωση ανάγκασε τις τοπικές αυτοδιοικήσεις να αναζητήσουν τρόπους εξοικονόμησης ενέργειας και άνοιξε το δρόμο για νέες επιλογές εξοικονόμησης λόγω των αυξανόμενων δαπανών στον τομέα της ενέργειας. 

Η μακροπρόθεσμη στρατηγική της Ευρωπαϊκής Επιτροπής έθεσε επίσης σημαντικούς στόχους βιώσιμης ανάπτυξης. Στο πεδίο της κλιματικής αλλαγής και της χρήσης της ενέργειας μέχρι το 2020 στοχεύει να μειώσει τις εκπομπές αερίων θερμοκηπίου κατά 20% σε σχέση με το 1990. Το 20% της χρήσης της ενέργειας θα πρέπει να προέρχεται από ανανεώσιμες πηγές ενέργειας και σχεδιάζεται να επιτευχθεί αύξηση της τάξης του 20% στην ενεργειακή απόδοση.  62 

Η ορθολογική χρήση της ενέργειας κινείται πέρα από τα τεχνικά θέματα της ενεργειακής απόδοσης και της στενής περιβαλλοντικής προσέγγισης. Οι προμηθευτές συνήθως συζητούν αυτά τα παραδοσιακά θέματα μηχανικής. Η ηγεσία του τοπικού επιπέδου εστιάζει στην οικονομική και πολιτική πλευρά: Ποιες είναι οι ρυθμιστικές και θεσμικές προϋποθέσεις που συνδέονται με την τοπική φορολογία η οποία ενθαρρύνει την εξοικονόμηση ενέργειας; Με ποιο τρόπο θέματα όπως η ορθολογική χρήση της ενέργειας και η χρήση των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας μπορούν να τεθούν στο πρώτο πλάνο της πολιτικής συζήτησης σε τοπικό επίπεδο; Η κλιματική αλλαγή θα επηρεάσει επίσης τις τοπικές πολιτικές, καθώς είναι ήδη ορατή η μεγαλύτερη ζήτηση για αποχετευτικά συστήματα με σκοπό τη διαχείριση των βροχοπτώσεων ή την προστασία των πόλεων από πλημμύρες. 

Εθνικοί παρατηρητές αναφέρουν διάφορες τάσεις. Στο εθνικό πρόγραμμα δράσης 2008-2012 της Ισπανίας προτείνονται αλλαγές στις ρυθμίσεις που αφορούν στο φωτισμό των δρόμων και βελτιώσεις στην υψηλή κατανάλωση ενέργειας στην ύδρευση και στις εγκαταστάσεις καθαρισμού νερού. Έλεγχοι κατανάλωσης της ενέργειας αυξάνουν την απόδοση των δημοτικών εγκαταστάσεων και των δημοσίων επιχειρήσεων. Εξοικονόμηση μπορεί να επιτευχθεί με επιμορφωτικά προγράμματα για την ενέργεια που θα απευθύνονται στους τεχνικούς των δήμων. Η Κεντρική διοίκηση, οι περιφέρειες και η τοπική αυτοδιοίκηση έχουν θεσπίσει διάφορες αρχές που αφορούν στην ενεργειακή απόδοση. 

Οι τοπικές αυτοδιοικήσεις της Δανίας στο πλαίσιο των προγραμμάτων δράσης για το κλίμα, αναπτύσσουν συμφωνίες με ιδιωτικές εταιρίες παροχής ενεργειακών υπηρεσιών για την ανάπτυξη και χρηματοδότηση προγραμμάτων με σκοπό τη μείωση του κόστους λειτουργίας και συντήρησης για τους πελάτες τους. Εθνικοί διαγωνισμοί και απονομές βραβείων από τα Υπουργεία αυξάνουν το τοπικό ενδιαφέρον για τον μετριασμό της κλιματικής αλλαγής και την προώθηση καθαρών τεχνολογιών. 

Στην Κεντρική και Ανατολική Ευρώπη αναφέρονται ορισμένα παραδείγματα ώστε να δημιουργηθούν οι βάσεις για την ορθολογική χρήση της ενέργειας. Στη Γεωργία, η Τιφλίδα υιοθέτησε πρόγραμμα ενεργειακής απόδοσης θέτοντας τον κανόνες που θα πρέπει να τηρούν οι εργολάβοι κατασκευών και οι κατασκευαστικές εταιρίες για την κατασκευή σπιτιών και κτιρίων για γραφεία με ενεργειακή απόδοση. Ο εκσυγχρονισμός του φωτισμού των δρόμων, η εγκατάσταση ηλιακών συλλεκτών στα δημόσια κτίρια (Κροατία), προγράμματα μόνωσης των κτιρίων, προγράμματα ενεργειακής απόδοσης σε συνδυασμό με την ανακαίνιση κτιρίων (Εσθονία) αποτελούν χαρακτηριστικές πράξεις που λαμβάνουν χώρα σε τοπικό επίπεδο. Συχνά χρηματοδοτούνται από τα Διαρθρωτικά Ταμεία της ΕΕ (Βουλγαρία) ή οι τοπικές αυτοδιοικήσεις επωφελούνται από την πώληση δικαιωμάτων εκπομπών –ποσοστώσεων CO2 (Εσθονία). 

@ΕΝΘΕΤΟ.

Πόλοι Ανταγωνιστικότητας στη Γαλλία 

Δημιουργία 17 οικονομικών πόλων με σκοπό την οικονομική ανάπτυξη: συνεργασία μεταξύ κράτους και τοπικής αυτοδιοίκησης, βιομηχανίας/ επιχειρήσεων, πανεπιστημίων και ΜΚΟ. 

Οι πόλοι ανταγωνιστικότητας σχεδιάστηκαν το 2004 ως εργαλείο πολιτικής για την οικονομική ανάπτυξη από την Εθνική Υπηρεσία Περιφερειακής Ανάπτυξης, που είναι φορέας της γενικής κυβέρνησης. Αν και η ιδέα δεν είναι εντελώς νέα (η Ιταλία έχει «τα διαμερίσματα» η Γερμανία «δίχτυ- σύστημα αρμοδιοτήτων», η Καλιφόρνια τη Silicon Valley), στη Γαλλία επρόκειτο για μια αλλαγή αρκετά επαναστατική. Η περιφερειακή ανάπτυξη, κατά παράδοση θεωρείτο ως μια πολιτική συνοχής και εξισορρόπησης χάρη στη συνεργασία Κράτους και τοπικής αυτοδιοίκησης με σκοπό τη δημιουργία σχεδόν ίδιων επενδύσεων και δημοσίων υπηρεσιών σε ολόκληρη τη χώρα. Τώρα γίνεται σαφής επιλογή των πολιτικών που αφορούν σε πόλους ανταγωνιστικότητας οι οποίοι (πόλοι) θα βρίσκονται σε συγκεκριμένα σημεία της επικράτειας, με πολύ διαφορετικά προγράμματα. Κεντρικοί φορείς δεν είναι πλέον οι τοπικές αυτοδιοικήσεις, αλλά επιχειρήσεις, ερευνητικά κέντρα, πανεπιστήμια, νοσοκομεία κλπ. Στόχος είναι η τόνωση της συνεργασίας μεταξύ όλων αυτών των παραγόντων σε συγκεκριμένα μακροπρόθεσμα προγράμματα καινοτόμων δράσεων με οριακή οικονομική συμμετοχή του δημοσίου. 

Οι πόλοι αυτοί και τα προγράμματα δεν είναι περιφερειακά με τη διοικητική έννοια του όρου, για δυο λόγους: 

1) το κέντρο τους βρίσκεται σε κάποια συγκεκριμένη περιφέρεια παρ΄όλο που τα μέλη μπορούν να βρίσκονται οπουδήποτε στη Γαλλία 

2) ο πόλος ανταγωνιστικότητας πρέπει να αποφασίσει για τις φιλοδοξίες του: να έχει ηγετικό ρόλο σε ευρωπαϊκό ή παγκόσμιο επίπεδο, και όχι απλά σε επίπεδο περιφέρειας. 

Οι επιτυχημένες δράσεις δεν μένουν εγκλωβισμένες σε διοικητικά όρια ωστόσο, η ανάπτυξή τους έχει οφέλη για την περιφέρεια. 

Η δημιουργία ενός πόλου μπορεί να προέλθει από πρωτοβουλία ομάδας επιχειρηματιών, κυρίως με την υποστήριξη των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, η οποία υποβάλλει πρόγραμμα στην Εθνική Υπηρεσία μετά από πρόσκληση υποβολής προσφορών. Γίνεται δεκτός ένας περιορισμένος αριθμός πόλων. Αρχικά επρόκειτο για ένα πολύ μικρό αριθμό (10 μέχρι 15) και παγκόσμιας διάστασης (αυτοκίνητα του μέλλοντος, χημεία, φαρμακευτική…) αλλά έγιναν δεκτοί 66 το 2005 στους οποίους προστέθηκαν άλλοι 5 το 2007, καλύπτοντας όλους σχεδόν τους τομείς της οικονομίας. Διεθνής αξιολόγηση το 2008 κατέληξε ότι 13 παρουσίαζαν αδυναμίες και τελικά ανακλήθηκε η διαπίστευση 6 πόλων με χαμηλή απόδοση. 

Αλλά το 2010 δημιουργήθηκαν έξι νέοι, αφιερωμένοι στις οικο- τεχνολογίες (νερό, ενέργεια, απορρίμματα…) Ο συνολικός αριθμός εξακολουθεί να είναι 71. Ως προς το νομικό τους καθεστώς είναι ιδιωτικού δικαίου, κυρίως όμιλοι μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα, με δυνατότητα μεγαλύτερης ευελιξίας. 

Ανταγωνιστικές προσφορές σε εθνικό επίπεδο δημοσιεύονται για συγκεκριμένα προγράμματα με ένδειξη του διαθέσιμου ποσού, τις γενικές προτεραιότητες και τη διαδικασία ενημέρωσης. Από το 2005 μέχρι τα μέσα του 2011, έχουν επιλεγεί και έχουν λάβει υποστήριξη 1051 προγράμματα. Το Σεπτέμβριο του 2011 ήταν η 11η  πρόσκληση υποβολής προσφορών. Η οικονομική υποστήριξη του δημοσίου προέρχεται από τα Υπουργεία του Κράτους ανάλογα με τη φύση των προγραμμάτων, από τις τοπικές αυτοδιοικήσεις, κυρίως τις περιφέρειες και από την Ευρωπαϊκή Ένωση (FEDER). 

Οι αρχές που διέπουν τους πόλους είναι: συνεργασία μεταξύ οικονομικών φορέων, μεταξύ δημοσιών διοικήσεων (Υπουργεία, περιφέρειες, δήμοι κλπ) και μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα. Ύπαρξη κοινού στόχου και στρατηγικών γραμμών. Να στοχεύουν να είναι οι καλύτεροι σε ένα συγκεκριμένο τομέα και σε ένα συγκεκριμένο φάσμα, ως εκ τούτου να αναπτύσσουν την καινοτομία. Θεαματικά αποτελέσματα δεν υπάρχουν ούτε και όλοι οι πόλοι λειτουργούν τέλεια, αλλά η προσωρινή αξιολόγηση είναι μάλλον θετική και η αλληλεγγύη σε περίοδο κρίσης αποτελεί πλεονέκτημα. Η επόμενη πλήρης αξιολόγηση προγραμματίζεται για το 2012

Υποσημειώσεις

6 Οι ακαθάριστες επενδύσεις υπολογίζονται από τη συνολική αξία των ακαθάριστων επενδύσεων πάγιου κεφαλαίου , αλλαγές στα αποθεματικά και από αγορές μείον πωλήσεις τιμαλφών

7 Σύσταση 1961 (2011): Η υπερχρέωση των Κρατών : κίνδυνος για τη δημοκρατία και τα ανθρώπινα δικαιώματα http://www.assembly.coe.int/Mainf.asp? link=/Documents/AdoptedText/ta11/EREC1961.htm 54 

8 http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/10/173 

9 http://www.efsf.europa.eu/about/index.htm 

10 Τα επόμενα 2-3 χρόνια οι δήμοι θα πρέπει να αποφασίσουν για τις 12.000 συμβάσεις παραχώρησης στη Γερμανία, εάν θα προβούν σε παράταση των συμβάσεων παραχώρησης ή θα αναλάβουν τη λειτουργία του δικτύου δημοτικές εταιρίες. Η τροποποίηση των ενεργειακών ρυθμίσεων είναι ήδη υπό συζήτηση και αποσκοπεί στον περιορισμό των δικαστικών διαφορών, διασφαλίζοντας τις πληροφορίες για τους δήμους. ( ενημερωτικά δελτία που προσκόμισε ο εθνικός παρατηρητής).Οι νέες τάσεις είναι υπό συζήτηση από τους Wollman,H.-Marcou,G (2010): Παροχή δημοσίων υπηρεσιών στην Ευρώπη Edward Elgar Publishing Ltd., Cheltenham, UK 

11 Οι περιπτώσεις αυτές είναι μάλλον συχνές στη Γαλλία, αλλά παρόμοια δημοτική εξαγορά από τον ανάδοχο στον τομέα του ύδατος συνέβη και σε μεγάλη πόλη της Ουγγαρίας .Βλέπε : http :// www . remunicipalisation . org /

12 Market Update. Review of the European PPP Market in 2010. http://www.eib.org/epec

13 Πηγή : http://territoires.gouv.fr/sites/default/files/datar/201005-poles-competitivite-ciadt.pdf

14 Barca, F. 2009: AN AGENDA FOR A REFORMED COHESION POLICY. A place-based approach to meeting European Union challenges and expectations. Rapport indépendant élaboré pour Danuta Hübner, Commissaire chargée de la politique régionale 

15 Clark, G., 2009: Recession, recovery and reinvestment: The role of local economic leadership in a global crisis. OECD LEED 

16 Romanik, C, 2011: A new definition of local development. http://www.developmentandtransition.net/ 

17 The Work Foundation, 2009: Recession and Recovery: How UK Cities can respond and drive the recovery. London