Το σχέδιο της κυβέρνησης «Μία στρατηγική ανάπτυξης για το μέλλον» και η Τοπική Αυτοδιοίκηση

 Του Ράλλη Γκέκα, Δρ. Οικονομικών ΤΑ



Σε πρόσφατη παρέμβαση του ο Πρόεδρος της Ένωσης Τραπεζών τόνισε ότι η Ελλάδα οφείλει να «χαράξει τη δική της αναπτυξιακή στρατηγική, με γνώμονα τη μετάβαση σε ένα βιώσιμο υπόδειγμα οικονομικής ανάπτυξης που θα στηρίζεται στην εξωστρέφεια, τις επενδύσεις και τη διεθνή ανταγωνιστικότητα». Η κυβέρνηση, πριν λίγες μέρες, στην προσπάθεια της να διατυπώσει το αφήγημα για την μετά κρίση εποχή, αλλά και στο πλαίσιο εκπλήρωσης διεθνών της υποχρεώσεων, επεξεργάστηκε και κατέθεσε σχέδιο που το ονόμασε «Μία στρατηγική ανάπτυξης για το μέλλον».

Το κατατεθέν, από την κυβέρνηση, σχέδιο δεν οδηγεί σε ένα νέο αναπτυξιακό μοντέλο. Χρησιμοποιεί τις ίδιες τετριμμένες και σε τελευταία ανάλυση αποτυχημένες αναπτυξιακές στρατηγικές και προσομοιάζει σε μία συλλογή γραφειοκρατικών κειμένων, από τα διάφορα υπουργεία παρά σε έναν ολιστικό, καινοτόμο σχεδιασμό που θα αποτελέσει τον οδηγό της χώρας για την ανάκαμψη και την ανάπτυξη.

Αξιολογώντας την πρόταση της κυβέρνησης, από την πλευρά της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, αυτό που, πριν από όλα, κάνει ιδιαίτερη εντύπωση είναι η εμμονή στο συγκεντρωτικό μοντέλο ανάπτυξης και η παντελής σχεδόν έλλειψη της αποκέντρωσης στις αναπτυξιακές εναλλακτικές δυνατότητες.

Ορισμένα χαρακτηριστικά στοιχεία αυτής της λογικής, που εμπεριέχονται στο αναπτυξιακό κείμενο της κυβέρνησης είναι:



Ανάπτυξη; Ποια ανάπτυξη;

Η ανάπτυξη για να πραγματοποιηθεί χρειάζεται αναπτυξιακό πλαίσιο, πρωτοβουλίες και κυρίως, επενδύσεις. Από τη διεθνή εμπειρία είναι γνωστό ότι για να προσελκυστούν ιδιωτικές επενδύσεις θα πρέπει πρώτα να πραγματοποιηθούν δημόσιες. Ο ρόλος των δημοσίων επενδύσεων αποκτά ένα ιδιαίτερο ενδιαφέρον σε μία χώρα που χωλαίνει και στο επίπεδο των ιδιωτικών. Στο παρακάτω Γράφημα παρουσιάζεται η σχέση του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων (ΠΔΕ) για το 2018, με τα αποτελέσματα από την υλοποίηση του Κρατικού Προϋπολογισμού το πρώτο τρίμηνο του 2018.



Από το παραπάνω γράφημα παρατηρείται ότι το συνολικό ΠΔΕ του έτους 2018 καλύπτει λιγότερο από το μισό του πρωτογενούς πλεονάσματος, του πρώτου τριμήνου του ίδιου έτους. Η σύγκριση αυτή μας επιτρέπει να διαπιστώσουμε τις πραγματικές στρατηγικές ιεραρχήσεις της κεντρικής Κυβέρνησης.

Την αντιαναπτυξακή αυτή πολιτική έρχεται να επιτείνει το ΜΠΔΣ 2019-2022. Ο μοναδικός μακροοικονομικός δημοσιονομικός τομέας που παρουσιάζει μείωση την περίοδο 2019-2022, είναι το Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων (ΠΔΕ). Προβλέπεται το αναιμικό ΠΔΕ να περιορίζεται κάθε χρόνο κατά 300 εκατ. €. Μειώσεις στις επενδύσεις τους θα υποστούν κατά 100 εκατ. € οι υποδομές ενέργειας, κατά 100 εκατ. € οι υποδομές του πρωτογενή τομέα και κατά 100 εκατ. € οι επενδύσεις που εντάσσονται στον Αναπτυξιακό Νόμο.

Κάτω από αυτές τις πολιτικές επιλογές πως μπορεί να μοχλευθεί η ανάπτυξη;

Αναπτυξιακό πλαίσιο

Είναι γνωστό ότι η χώρα μας συγκαταλέγεται μεταξύ των πιο συγκεντρωτικών κρατών στην Ευρωπαϊκή Ένωση και στα κράτη μέλη του ΟΟΣΑ. Το συγκεντρωτικό αυτό μοντέλο δημιουργεί καθημερινά προβλήματα, αλλά κυρίως αποτελεί τροχοπέδη στην όποια αναπτυξιακή πρωτοβουλία. Βασική προϋπόθεση για να μπορέσουν να ευοδωθούν αναπτυξιακές παρεμβάσεις είναι η αποκέντρωση του συγκεντρωτικού ελληνικού κράτους. Σε ένα κείμενο 106 σελίδων δεν υπάρχει ούτε μία αναφορά σε αποκέντρωση αρμοδιοτήτων και πόρων και φυσικά ούτε λόγος γίνεται για δημοσιονομική ή φορολογική αποκέντρωση. Είναι χαρακτηριστικό ότι η λέξη «αποκέντρωση» εμφανίζεται, σε όλο το κείμενο, μόνο πέντε φορές και ουσιαστικά αφορά στα μέτρα αποσυγκέντρωσης, κυρίως στην Ελληνική δικαιοσύνη.

Όλες οι σύγχρονες διεθνείς θεωρητικές και συγκριτικές μελέτες συμφωνούν: Η αποκέντρωση αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για την ανάπτυξη.

Το σχέδιο που κατέθεσε η κυβέρνηση δεν αποτελεί μία στρατηγική ανάπτυξης για το μέλλον, αλλά αντίθετα μία συνέχεια της συγκεντρωτικής πολιτικής, που έρχεται από το πολύ μακρινό παρελθόν.

Η διάρθρωση των επενδύσεων

Η εμμονή της κυβέρνησης στο συγκεντρωτικό μοντέλο, απομακρύνει τη χώρα μας από το ευρωπαϊκό κεκτημένο και από τις αναπτυξιακές προϋποθέσεις των κρατών μελών του ΟΟΣΑ. Στο παρακάτω γράφημα παρουσιάζεται η συμμετοχή των επενδυτικών δαπανών της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, στις συνολικές δημόσιες δαπάνες, σε Ελλάδα και Ευρωπαϊκή Ένωση.





Παρατηρείται ότι κατά μέσο όρο, οι μισές περίπου δημόσιες επενδύσεις στα κράτη μέλη της ΕΕ πραγματοποιούνται από την ΤΑ. Παρότι υπάρχει αυτή η μεγάλη συμμετοχή των αυτοδιοικητικών επενδύσεων στις συνολικές δημόσιες δαπάνες, πρόσφατα πραγματοποιήθηκε συνέδριο, με την πρωτοβουλία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, στο οποίο ουσιαστικά συζητήθηκε η αναγκαιότητα να ενισχυθούν ακόμα περισσότερο οι επενδυτικές δαπάνες της Ευρωπαϊκής Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Η συζήτηση αυτή, με την παρουσία του ανώτατου επιπέδου της ΕΕ, πραγματοποιείται γιατί ο ρόλος των τοπικών δημόσιων επενδύσεων στην ανάπτυξη έχει εντοπιστεί και επαληθευτεί σε πολλά επίπεδα. Λόγω του μεγέθους και της ευελιξίας τους, οι επενδύσεις των δήμων είναι πολύ πιο αποτελεσματικές, δημιουργούν μεγαλύτερα πολλαπλασιαστικά αποτελέσματα, έχουν άμεσες επιπτώσεις στην απασχόληση και συμβάλλουν στην άμβλυνση των περιφερειακών και τοπικών ανισοτήτων. Οι κεφαλαιουχικές δαπάνες σε υποδομές και υπηρεσίες (π.χ. για τις μεταφορές, την ενέργεια, την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή, την κοινωνική και υγειονομική περίθαλψη, τη στέγαση, τη διαχείριση των αποβλήτων, κλπ), έχουν θετικό αντίκτυπο στην οικονομική ανάπτυξη και την κοινωνική συνοχή. Αυτό, ενισχύει την ελκυστικότητα της περιοχής σε επιχειρήσεις και νοικοκυριά και συμβάλει σε μια κοινωνία χωρίς αποκλεισμούς και χωρικές ασυνέχειες. Αντίθετα, ο περιορισμός και η μη υποστήριξη των δημόσιων τοπικών επενδύσεων σημαίνει μείωση των συνολικών επενδύσεων, δημόσιων και ιδιωτικών, σε μακροπρόθεσμη βάση, η οποία μπορεί να έχει καταστροφικές συνέπειες στη βιώσιμη ανάπτυξη.

Όπως προκύπτει από τα παραπάνω γράφημα, στη χώρα μας, δυστυχώς, το αντίστοιχο ποσοστό κινείται σε επίπεδα κάτω του 20%, που αναλογεί σε επενδυτικές προσπάθειες υπό- ανάπτυξη κρατών.



Οι περιορισμένες επενδυτικές δαπάνες της Ελληνικής Τοπικής Αυτοδιοίκησης δεν περιορίζονται μόνο στη σχέση τους με τις συνολικές δημόσιες επενδυτικές δαπάνες. Στο παραπάνω Γράφημα περιγράφεται, σε δολάρια ΗΠΑ, η κατά κεφαλή επενδυτική δαπάνη της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα και το αντίστοιχο ποσό στον μέσον όρο των κρατών-μελών του ΟΟΣΑ.

Παρατηρείται η πολύ μεγάλη διαφορά. Προφανώς, προκαλεί ερωτηματικά ότι ένα σχέδιο για την ανάπτυξη δεν προσπαθεί να αμβλύνει τη διαφορά αυτή. Δεν προσπαθεί να αντλήσει χρήσιμα συμπεράσματα από επιτυχημένες αναπτυξιακές πρωτοβουλίες σε όλο τον κόσμο, αλλά εμμένει σε ένα αποτυχημένο συγκεντρωτικό, υδροκεφαλικό μοντέλο διοίκησης του Κράτους με εγνωσμένες αντι- αναπτυξιακές ιδιότητες.

Χαρακτηριστικό της έλλειψης οράματος αλλά και πρωτοτυπίας, εκ μέρους των συντακτών του σχεδίου που παρουσίασε η κυβέρνηση, αποτελεί η προσπάθεια δημιουργίας τοπικών υποδομών, στην οποία αναφέρονται ως πρωτοβουλίες που θα ληφθούν στο μέλλον, προγράμματα της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων (ΕΤΕπ), που ήδη υλοποιούνται από το Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων (ΤΠΔ) και τους δήμους. Αντίθετα, δεν δημιουργείται κανένα αποτελεσματικό εργαλείο για την υποστήριξη της τοπικής ανάπτυξης.

Η ΚΕΔΕ από καιρό, με αποφάσεις συνεδρίων της, έχει προτείνει τη μετάλλαξη του Ταμείου Παρακαταθηκών και Δανείων σε μία σύγχρονη δημοτική τράπεζα, στα πρότυπα των ευρωπαϊκών τοπικών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων, που θα έχει ως κύριο αντικείμενο την υποστήριξη της τοπικής βιώσιμης ανάπτυξης.

Φορολογικό σύστημα





Είναι γνωστό ότι το ελληνικό φορολογικό σύστημα είναι ένα από τα πιο αναποτελεσματικά φορολογικά συστήματα στην Ευρώπη. Εάν κοιτάξουμε τα δύο παραπάνω συγκριτικά γραφήματα, που παρουσιάζουν τη διάρθρωση του φορολογικού συστήματος, σε σχέση με τα τοπικά και τα κεντρικά φορολογικά έσοδα, σε Ελλάδα και ΕΕ, μπορούμε πολύ εύκολα να δώσουμε μία πειστική απάντηση στο ερώτημα γιατί, παρά τις προσπάθειες, διαπιστώνεται τόση αναποτελεσματικότητα. Παράλληλα όμως, τα γραφήματα αυτά μας προσφέρουν και δυνατότητες να αναζητήσουμε αποτελεσματικές λύσεις. Οι λύσεις αυτές είναι δοκιμασμένες, από όλα τα Ευρωπαϊκά κράτη και έχουν ένα κοινό όνομα:

Φορολογική και Δημοσιονομική Αποκέντρωση, που αποτελεί εδώ και πολλά χρόνια στρατηγικό στόχο της Ελληνικής ΤΑ.

Οι προτεινόμενες «αλλαγές» στο φορολογικό σύστημα έχουν αποκλειστικά εισπρακτικούς στόχους. Και από αυτή την άποψη όμως, η υπερβολική συγκέντρωση, της διαχείρισης του φορολογικού συστήματος, το καθιστά αναποτελεσματικό, πολύ περισσότερο όταν τα έσοδα του, όπως διαπιστώθηκε παραπάνω, δεν κατευθύνονται σε αναπτυξιακούς στόχους και κυρίως επενδύσεις. Μία πολύ σημαντική προϋπόθεση για να πάψει το φορολογικό σύστημα να είναι εισπρακτικό και να συνδεθεί με αναπτυξιακές προτεραιότητες, είναι η αποκέντρωση του. Διεθνείς θεωρητικές και εμπειρικές μελέτες έχουν εντοπίσει ότι ορισμένοι φόροι, όπως ο Φόρος Ακίνητης Περιουσίας, είναι αποτελεσματικότεροι όταν διαχειρίζονται σε τοπικό επίπεδο και παράλληλα δημιουργούν αναπτυξιακά κίνητρα.

Εκπαίδευση

Στην προσπάθειά του το κείμενο για «μία στρατηγική ανάπτυξης για το μέλλον» που κατέθεσε η κυβέρνηση, να χαϊδέψει προεκλογικά, όσο το δυνατόν περισσότερα αυτιά, αγγίζει ευαίσθητα θέματα με μία περισσή ελαφρότητα.

Όλοι ενδιαφερόμαστε για την εκπαίδευση στη χώρα μας και όλοι γνωρίζουμε ότι το εκπαιδευτικό μας σύστημα νοσεί. Εάν αναζητήσουμε επιτυχημένες «καλές πρακτικές» στο εξωτερικό, θα παρατηρήσουμε ότι το στοιχείο που τις συνδέει είναι η αποκέντρωση του εκπαιδευτικού συστήματος. Στη Φιλανδία, παραδείγματος χάρη, που έχει ένα από τα πιο αποτελεσματικά εκπαιδευτικά συστήματα στον κόσμο, η Τοπική της Αυτοδιοίκηση δαπανά το 4,1% του Ακαθάριστου Εγχώριου Προϊόντος (ΑΕΠ) για δαπάνες εκπαίδευσης. Το αντίστοιχο ποσοστό στη χώρα μας είναι 0,3%.



Στο παραπάνω Γράφημα απεικονίζεται η μεγάλη απόσταση, που έχει να διανύσει η χώρα μας, για να πλησιάσει το μέσον όρο των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης ή του ΟΟΣΑ. Θα περίμενε κανείς, κάποια έστω, προσπάθεια προς αυτή την κατεύθυνση. Στο κείμενο που παρουσίασε η κυβέρνηση δεν υπάρχει τίποτα σχετικό.







Υγεία

Η ίδια πολιτική ακολουθείται και στον τομέα της πολύπαθης υγείας. Οι δαπάνες της Ελληνικής Τοπικής Αυτοδιοίκησης για την υγεία είναι τόσο πολύ περιορισμένες που δεν καταγράφονται σε σχέση με το ΑΕΠ, από τις επίσημες στατιστικές του ΟΟΣΑ.

Στο σημείο αυτό θα πρέπει να υπενθυμίσουμε την πάγια θέση της ΚΕΔΕ ότι η πρωτοβάθμια εκπαίδευση, όπως και η προληπτική και πρωτοβάθμια ιατρική θα πρέπει να περάσει στους δήμους, όπως ακριβώς συμβαίνει στις περισσότερες Ευρωπαϊκές και αναπτυγμένες χώρες του κόσμου.



Η ΤΑ και η ανάπτυξη.

Ο κ. Πρόεδρος της Ένωσης Τραπεζών έχει δίκιο όταν ισχυρίζεται ότι έπρεπε ήδη να έχει διατυπωθεί το «μετά την κρίση» αφήγημα. Προφανώς αυτό είναι υποχρέωση της κυβέρνησης και το κατατεθέν κείμενο δεν μπορεί να την καλύψει. Στο αναπτυξιακό όμως αυτό αφήγημα θα πρέπει να συμβάλλουν όλοι οι «παίχτες» της ανάπτυξης και πριν από όλους ο επιχειρηματικός κόσμος. Δυστυχώς ο κ. Πρόεδρος εκτός από γενικόλογες και συνδικαλιστικού περιεχομένου διατυπώσεις, δεν περιέγραψε το αναπτυξιακό όραμα του Ελληνικού Τραπεζικού συστήματος. Για να μην τον αδικήσουμε δεν είναι ο μόνος. Κανένας πολιτικός, παραγωγικός ή διοικητικός φορέας δεν συνέβαλε προς αυτήν την κατεύθυνση.

Φωτεινή εξαίρεση αποτελεί η ΤΑ. Με τις περιορισμένες της δυνάμεις όχι μόνο άνοιξε τη συζήτηση στο εσωτερικό της εδώ και δύο χρόνια τουλάχιστον, αλλά επεξεργάστηκε και στο πρόσφατο κοινό (ΚΕΔΕ-ΕΝΠΕ) συνέδριο της ψήφισε, το πρόγραμμα Μεταρρύθμιση Τοπικής Αυτοδιοίκησης «ΜΕ.Τ.Α.» που αποτελεί τη συμβολή της στη δημιουργία ενός καινοτόμου αναπτυξιακού οράματος, στηριγμένου στη διεθνή πραγματικότητα, στις εμπειρίες της κρίσης και κυρίως στη γνώση των τοπικών ιδιαιτεροτήτων, συγκριτικών πλεονεκτημάτων και προοπτικών.

Η «Πρόταση της ΚΕΔΕ για τη Μεταρρύθμιση της Δημόσιας Διοίκησης και την Αναβάθμιση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης», που έχει ως στόχο την Ανάπτυξη της Χώρας και τη Βελτίωση των Υπηρεσιών στους Πολίτες περιλαμβάνει τα ακόλουθα :
ΕΙΣΑΓΩΓΗ
ΟΙ 10 ΣΤΡΑΤΗΓΙΚΕΣ ΕΠΙΛΟΓΕΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗΣ
ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΗ ΑΝΑΘΕΩΡΗΣΗ
Η ΚΑΤΗΓΟΡΙΟΠΟΙΗΣΗ ΤΩΝ ΔΗΜΩΝ
Ο ρόλος και οι σχέσεις των ΟΤΑ στο πολιτικό και διοικητικό σύστημα
ΟΙ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΕΙΣ ΤΟΥ ΚΑΝΟΝΙΣΤΙΚΟΥ ΠΛΑΙΣΙΟΥ

6.1. Επανα-οριοθέτηση Αρμοδιοτήτων – Πολυεπίπεδη Διακυβέρνηση

6.2. Μεταφορά «πακέτων» Αρμοδιοτήτων και Συγκροτημένων Δομών στους Δήμους

6.3. Μεταφορά των ακινήτων του Δημοσίου στους Δήμους

6.4. Η Μητροπολιτική Διακυβέρνηση

6.5. Η Διαβαθμιδική Συνεργασία Περιφερειών–Δήμων

6.6. Η Διοικητική Αυτοτέλεια, η Εποπτεία και ο Έλεγχος των ΟΤΑ

6.7. Το Ανθρώπινο Δυναμικό της Τοπικής Αυτοδιοίκησης

6.8. Η Καταστατική Θέση των Αιρετών

6.9. Η Οικονομική Διαχείριση των ΟΤΑ

6.10. Οι Συμβασιακοί θεσμοί

6.11. Τα ιδρύματα, τα νομικά πρόσωπα και οι επιχειρήσεις των ΟΤΑ
ΤΑ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΑ ΤΩΝ ΟΤΑ
ΨΗΦΙΑΚΟΣ ΜΕΤΑΣΧΗΜΑΤΙΣΜΟΣ ΤΩΝ ΠΟΛΕΩΝ ΚΑΙ ΗΛΕΚΤΡΟΝΙΚΗ ΔΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ ΤΩΝ ΟΤΑ
Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΗΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΣΤΗΝ ΑΕΙΦΟΡΟ ΑΝΑΠΤΥΞΗ

9.1. Ο Αναπτυξιακός Ρόλος της Αυτοδιοίκησης

9.2. Ο Χωρικός Σχεδιασμός προϋπόθεση για την Τοπική Βιώσιμη Ανάπτυξη

9.3. Προστασία του Περιβάλλοντος και Αειφόρος Ανάπτυξη

9.4. Αγροτική Ανάπτυξη

9.5. Τουριστική Ανάπτυξη

9.6. Πολιτική Προστασία
ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΠΟΛΙΤΙΚΗ – ΥΓΕΙΑ – ΑΠΑΣΧΟΛΗΣΗ
ΤΟΠΙΚΗ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ ΚΑΙ ΕΚΠΑΙΔΕΥΣΗ
Η διοικητική, οικονομική και τεχνική υποστήριξη των Μικρών Ορεινών και Νησιωτικών Δήμων
ΠΕΝΤΑΕΤΕΣ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΥΠΟΣΤΗΡΙΞΗΣ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ ΤΗΣ ΠΡΟΤΑΣΗΣ ΤΗΣ ΚΕΔΕ