Τρίτη, 13 Φεβρουαρίου 2018

Η σύγχρονη πολυεπίπεδη διακυβέρνηση




Του Ράλλη Γκέκα, Δρ. Οικονομικών ΤΑ



Στις 16 Ιανουαρίου 2018 υπεγράφη προγραμματική συμφωνία μεταξύ του Υπουργείου Εσωτερικών, της ΚΕΔΕ και της ΕΝΠΕ για την απλούστευση λειτουργίας της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Ως φορέας υλοποίησης του προγράμματος θα επιλεχτεί η ΕΕΤΑΑ. Η συγκεκριμένη Δράση, προϋπολογισμού 3,3 εκατ. ευρώ, εντάσσεται στο «Πρόγραμμα Οργάνωσης και Λειτουργικού Εκσυγχρονισμού των 325 Δήμων και των 13 Περιφερειών», συνολικού προϋπολογισμού 30,5 εκατ. ευρώ, το οποίο θα χρηματοδοτηθεί από το Επιχειρησιακό Πρόγραμμα «Μεταρρύθμιση Δημόσιου Τομέα» του ΕΣΠΑ 2014–2020.

Η υπογραφή της προγραμματικής συμφωνίας αποτελεί ουσιαστικά το εναρκτήριο λάκτισμα για την εφαρμογή της δράσης «Οργάνωσης και Λειτουργικού Εκσυγχρονισμού των 325 Δήμων και των 13 Περιφερειών», αυτή που στην τρέχουσα αυτοδιοικητική «αργκό» ονομάζουμε «αναβάθμιση των υπηρεσιών των Δήμων και Περιφερειών». Πρόκειται για μία επιτυχία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Υπενθυμίζω ότι το σχετικό τεχνικό δελτίο κατατέθηκε, για πρώτη φορά, από την Τοπική Αυτοδιοίκηση, πριν από 8 ολόκληρα χρόνια, στο προηγούμενο ΕΣΠΑ 2007-2013.

Το ότι η προγραμματική συμφωνία υπεγράφη από την πρωτοβάθμια Τοπική Αυτοδιοίκηση, τη Δευτεροβάθμια και από το Κεντρικό Κράτος, είναι κάτι πολύ σημαντικό αλλά και συμβολικό, κατά τη γνώμη μου. Σηματοδοτεί την αναγκαιότητα συνεργασίας όλων των επιπέδων διοίκησης στη χώρα μας, για να επιτευχθεί ένα καλύτερο αποτέλεσμα, με μεγαλύτερα πολλαπλασιαστικά οφέλη, τόσο για τη λειτουργία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης όσο κυρίως, για τους πολίτες.

Εξ αντικειμένου λοιπόν τίθεται το ερώτημα: Πώς θα μπορέσουν, αποτελεσματικότερα, να συνεργαστούν τα τρία επίπεδα διοίκησης στη χώρα μας;

Στην προσπάθεια συμβολής στον διάλογο εντάσσεται το άρθρο αυτό, καθώς και μία σειρά άλλων που θα ακολουθήσουν. Σε αυτά θα παρουσιάζεται η διεθνής εμπειρία στην πολυεπίπεδη διακυβέρνηση, αλλά και κάποιες «καλές πρακτικές» διοικητικών μεταρρυθμίσεων, που έχουν πραγματοποιηθεί πρόσφατα σε Ευρωπαϊκές χώρες, που διαθέτουν ενδιαφέρουσες αυτοδιοικητικές εμπειρίες.



Πολυεπίπεδη διακυβέρνηση και κρίση

Η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση και η κρίση συνθέτουν ένα μεγάλο θεωρητικό και πολιτικό ερώτημα, το οποίο δεν έχει μονοσήμαντη απάντηση. Κατά την περίοδο πριν την οικονομική κρίση σε πολλές Ευρωπαϊκές χώρες, οι καλές τους οικονομικές επιδόσεις, επέτρεψαν να αφιερώσουν οικονομικούς πόρους και να ξεκινήσουν μεταρρυθμίσεις στη δημόσια διοίκηση τους. Πολλές κυβερνήσεις προώθησαν αποκέντρωση εξουσιών, με διοικητικές αλλαγές τόσο στην αναδιοργάνωση των περιφερειών όσο και των δήμων. Η κρίση όμως και οι επακόλουθες πολιτικές λιτότητας, σε ορισμένες από αυτές τις χώρες, ανέκοψαν τη μεταρρυθμιστική τους δυναμική και ανέτρεψαν τις προγραμματισμένες αλλαγές.

Στις περισσότερες όμως περιπτώσεις, η κρίση χρησίμευσε ως εφαλτήριο για την εφαρμογή σημαντικών διοικητικών μεταρρυθμίσεων και στο τομέα της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης. Η ανάγκη εξυγίανσης των δημόσιων οικονομικών, άρα και των τοπικών δημόσιων οικονομικών, αποτέλεσε την κινητήρια δύναμη και τον κύριο στόχο, των μεταρρυθμίσεων αυτών. Παράλληλα, η δύσκολη δημοσιονομική συγκυρία περιόρισε την ικανότητα των κυβερνήσεων να υλοποιήσουν αυτές τις μεταρρυθμίσεις, λόγω της περιορισμένης δυνατότητας εφαρμογής οικονομικών κινήτρων και δημοσιονομικής ευελιξίας.

Τα συμπεράσματα που προκύπτουν από τη σύγχρονη εμπειρία της Ευρωπαϊκής Τοπικής Αυτοδιοίκησης είναι δύο:
Πρώτον, η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση βρίσκεται στο επίκεντρο των αυτοδιοικητικών πολιτικών, ανεξάρτητα από το αν υπάρχει κρίση ή όχι και
Δεύτερον, για την εφαρμογή αυτών των πολιτικών, χρειάζεται να κινητοποιηθούν ανθρώπινοι και κυρίως, χρηματοδοτικοί πόροι.



Οι στόχοι της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης

Οι στόχοι της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης δεν επηρεάζονται μόνο από το αν η οικονομία μιας χώρας βρίσκεται σε κρίση ή όχι. Οι μεταρρυθμίσεις που συνεπάγονται έχουν ποικίλους και πολύ συχνά αντιφατικούς, στόχους, γιατί συνδέονται με εθνικές, χωρικές, οικονομικές, κοινωνικές ιδιαιτερότητες και δημοσιονομικά πλαίσια. Εάν προσπαθήσουμε να ταξινομήσουμε τους στόχους των πολιτικών που σχετίζονται με την πολυεπίπεδη διακυβέρνηση, θα μπορούσαμε να τους εντάξουμε σε τρεις κατηγορίες:

α) θεσμικοί στόχοι,

β) χωροταξικοί στόχοι και

γ) δημόσιες διαχειριστικές πολιτικές.

Προφανώς, αυτή η ταξινόμηση πραγματοποιείται προς διευκόλυνση του αναγνώστη. Οι τρεις αυτές κατηγορίες δεν είναι ανεξάρτητες μεταξύ τους, δεν υπάρχουν στεγανά, αλλά αλληλοσυμπληρώνονται, αλληλοεμπλέκονται και αλληλοεπιδρούν.

Οι θεσμικοί στόχοι

Οι θεσμικές μεταρρυθμίσεις αποσκοπούν στην αναδιοργάνωση των εξουσιών και των ευθυνών των διαφόρων επιπέδων διακυβέρνησης. Ουσιαστικά δηλαδή αποτελούν μεταρρυθμίσεις που αποσκοπούν στην αποκέντρωση και πολύ σπάνια στη συγκέντρωση, υποδομών, μηχανολογικού εξοπλισμού, ανθρώπινων και φορολογικών πόρων από την κεντρική κυβέρνηση προς την Τοπική Αυτοδιοίκηση. Επαναπροσδιορίζουν, σε πολλές περιπτώσεις, τις σχέσεις μεταξύ των διαφόρων διοικητικών βαθμίδων της γενικής κυβέρνησης και δημιουργούν κάθετους και οριζόντιους αποτελεσματικούς μηχανισμούς. Όταν αναφερόμαστε σε κάθετους μηχανισμούς εννοούμε ότι εμπεριέχουν τις συνεργασίες μεταξύ δήμων, περιφερειών, αποκεντρωμένης – αποσυγκεντρωμένης διοίκησης και κεντρικού κράτους. Όταν αναφερόμαστε σε οριζόντιους μηχανισμούς επικεντρωνόμαστε περισσότερο σε διαδημοτικές ή διαπεριφερειακές συνεργασίες. Αυτές οι μεταρρυθμίσεις περιλαμβάνουν κυρίως φορολογικά αντικείμενα, που εντάσσονται στο σχεδιασμό και την εφαρμογή των αναθεωρημένων δημοσιονομικών πλαισίων.

Χωροταξικοί στόχοι

Οι μεταρρυθμίσεις, σε αυτό το επίπεδο, στοχεύουν στην αναδιοργάνωση των εδαφικών δομών. Στην τροποποίηση δηλαδή των γεωγραφικών ορίων των δήμων και των περιφερειών, με στόχο να επιτύχουν μία καλύτερη αντιστοιχία μεταξύ του κρίσιμου μεγέθους των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης και της ακτίνας δράσης των αρμοδιοτήτων και των ευθυνών τους. Σε αυτό το σημείο θα πρέπει να σημειώσουμε, σε ότι μας αφορά, ότι εκφρασμένη βούληση της Κυβέρνησης είναι, στην παρούσα φάση, να μην ξανανοίξει το χωροταξικό ζήτημα σε σχέση με τον «Καλλικράτη».

Δημόσιες διαχειριστικές πολιτικές

Οι μεταρρυθμίσεις, σε αυτό το επίπεδο, αποσκοπούν στην αναδιοργάνωση των ΟΤΑ. Εμπνέονται και επηρεάζονται ιδιαίτερα από το New Public Management και τα κινήματα που σχετίζονται με το «post» New Public Management. Εστιάζουν στην ενίσχυση της αποδοτικότητας, στην αποτελεσματικότητα, στην ποιότητα, στη διαφάνεια, στη λογοδοσία, στη συμμετοχή των πολιτών και στο συντονισμό. Περιλαμβάνουν μεγάλη ποικιλία πρωτοβουλιών και προγραμμάτων, όπως στον τομέα διαχείρισης ανθρώπινου δυναμικού, στην οικονομική διαχείριση, στην οργανωτική διαχείριση, στην βελτιστοποίηση των διοικητικών διαδικασιών, στην ηλεκτρονική διακυβέρνηση, στην ποιότητα διαχείρισης, στην ανοικτή διακυβέρνηση και τη συμμετοχή των πολιτών σε τοπικό επίπεδο. Είναι προφανής η συμβατότητα των στόχων αυτών με τους στόχους που θέτει το «Πρόγραμμα Οργάνωσης και Λειτουργικού Εκσυγχρονισμού των 325 Δήμων και των 13 Περιφερειών» που, όπως λέχθηκε προηγούμενα, έχει ενταχθεί στο Επιχειρησιακό Πρόγραμμα του ΕΣΠΑ «Μεταρρύθμιση του Δημόσιου Τομέα». Λόγω των ισχυρών αλληλεπιδράσεων μεταξύ των τοπικών και των κεντρικών διοικητικών αρχών, η μεταρρύθμιση της δημόσιας διοίκησης έχει συχνά αντίκτυπο τόσο σε κεντρικό όσο και σε τοπικό επίπεδο. Υπενθυμίζεται η παγιωμένη αντίληψη στην Τοπική Αυτοδιοίκηση, σύμφωνα με την οποία ένα από τα αρνητικά στοιχεία τόσο του «Καποδίστρια» όσο και του «Καλλικράτη», είναι ότι ο πρώτος περιορίστηκε στους δήμους, ενώ ο δεύτερος στους δήμους και τις περιφέρειες, χωρίς κανείς να συμπεριλάβει το κεντρικό κράτος σε μία συνολική και ολοκληρωμένη διοικητική μεταρρύθμιση.

Οι κίνδυνοι κατά το σχεδιασμό και την εφαρμογή πολιτικών πολυεπίπεδης διακυβέρνησης

Είναι φανερό από τα παραπάνω, ότι η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση δεν είναι μία εύκολη διαδικασία. Συνεπάγεται κινδύνους που δεν πρέπει να υποτιμηθούν. Οι επιμέρους μεταρρυθμιστικές διαδικασίες συχνά υποβαθμίζονται και για αυτό το λόγο, η μεταρρύθμιση κινδυνεύει να ακυρωθεί, να αναβληθεί ή και να φέρει τα αντίστροφα αποτελέσματα. Σε περίπτωση που δεν σχεδιαστεί σωστά και δεν συνοδεύεται από ένα επιχειρησιακό σχέδιο, υπάρχει μεγάλος κίνδυνος να μην οδηγήσει στα αναμενόμενα οφέλη. Επιπλέον, οι μεταρρυθμίσεις αυτές αντιμετωπίζουν πολύ συχνά την αντίδραση στελεχών του δημόσιου τομέα, τόσο σε κεντρικό όσο και σε τοπικό ή περιφερειακό επίπεδο. Μπορούν επίσης να αντιμετωπίσουν προβλήματα από ενεργούς πολίτες και τοπικές επιχειρηματικές ομάδες.

Ένας άλλος παράγοντας, που θα πρέπει να ληφθεί υπόψη στο σχεδιασμό των μεταρρυθμίσεων της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης, είναι ο χρόνος. Για να επιτευχθούν τα αναμενόμενα οφέλη, απαιτούνται πολύ συχνά συμπληρωματικές μεταρρυθμίσεις, ώστε να διορθωθούν οι ενδεχόμενες αποκλίσεις – αστοχίες και να βελτιωθούν οι μηχανισμοί της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης. Αυτή είναι μία αέναη διαδικασία. Οι προκλήσεις των μεταρρυθμίσεων πολυεπίπεδης διακυβέρνησης δεν περιορίζονται μόνο στην προσαρμογή σε μία νέα σταθερή βάση. Απαιτείται προσπάθεια ώστε να καταστεί δυνατή και βιώσιμη η προσαρμογή της δημόσιας διοίκησης, σε όλα τα επίπεδα της κυβέρνησης, συνεχώς σε ένα μόνιμο εξελισσόμενο περιβάλλον.

Σε αυτό το σημείο θα πρέπει να αναφερθεί η αρνητική Ελληνική εμπειρία. Ο «Καλλικράτης» δεν στηρίχθηκε σε καμία αξιολόγηση του «Καποδίστρια» και επτά χρόνια μετά την εφαρμογή του, δεν υπάρχει σοβαρή, επιστημονική και κυρίως με προτάσεις ανάδρασης, αξιολόγηση του.

Η εργαλειοθήκη της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης

Για την αντιμετώπιση των προβλημάτων αυτών, ένα ευρύ φάσμα λύσεων και εργαλείων έχουν αναπτυχθεί σε Ευρωπαϊκές χώρες. Βασικές αρχές του σχεδιασμού μιας αποτελεσματικής πολυεπίπεδης διακυβέρνησης, σύμφωνα με πρόσφατη μελέτη του ΟΟΣΑ, θα πρέπει να είναι:
Η κατανόηση και αποτελεσματική διαχείριση των σχέσεων και των αλληλεπιδράσεων μεταξύ όλων και σε όλα τα επίπεδα διακυβέρνησης.
Κατά το σχεδιασμό, την υλοποίηση και την αξιολόγηση του επιχειρησιακού προγράμματος, θα πρέπει να υιοθετηθεί μία προοπτική «ανοιχτού συστήματος».
Οι μεταρρυθμίσεις πρέπει να προσεγγιστούν με ολιστικό και περιεκτικό τρόπο, ώστε να αποφευχθούν αρνητικά αποτελέσματα και αστοχίες.
Ο συνδυασμός των χωρικών, θεσμικών και οικονομικών μεταρρυθμίσεων πρέπει να διευκολύνει τις διαδικασίες μεταρρύθμισης της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης.
Οι μεταρρυθμίσεις μπορούν να διευκολυνθούν από μία σαφή εκλογική εντολή.
Οι μεταρρυθμίσεις βασίζονται συχνά σε προηγούμενα πιλοτικά προγράμματα, πειράματα και χωρικές προσεγγίσεις και εφαρμογές.
Οι αντιρρήσεις των τοπικών κοινωνιών μπορούν να ξεπεραστούν μέσω της συνεργασίας, της διαβούλευσης, του σχεδιασμού ενός συστήματος κινήτρων και καλών σχέσεων με τις ΠΕΔ και την ΚΕΔΕ.
Σημαντικό ρόλο παίζει η κινητοποίηση και η αποδοχή της μεταρρύθμισης από τους υπαλλήλους, τόσο του κεντρικού κράτους όσο και της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Το επιχειρησιακό πρόγραμμα θα πρέπει να περιλαμβάνει κίνητρα και αποζημιώσεις, παράλληλα με κατάρτιση- εκπαίδευση.
Σημαντική θεωρείται η υποστήριξη της κοινωνίας των πολιτών μέσω πληροφοριών, δημοσίων συζητήσεων και διαβουλεύσεων και η πολιτική συμφωνία σε τοπικό, κεντρικό, πολιτικό και κοινωνικό επίπεδο.
Η προώθηση της διαδημοτικής συνεργασίας θεωρείται εκ των ουκ άνευ.
Η αντιμετώπιση των τυχόν αντιπαραθέσεων, σε σχέση με τις μητροπολιτικές μεταρρυθμίσεις και η συνεχής αξιολόγηση των αποτελεσμάτων τους.



Όλα τα παραπάνω μέτρα, δράσεις, πολιτικές για να υλοποιηθούν χρειάζονται απαραιτήτως μία συγκεκριμένη βάση. Η βάση αυτή είναι η «κουλτούρα» διαλόγου, διαβούλευσης και διαπραγμάτευσης, κάτι για το οποίο δυστυχώς η χώρα μας δεν φημίζεται. Το πρώτο βήμα, κατά τη γνώμη μου, για την πολυεπίπεδη διακυβέρνηση στη χώρα μας είναι να δημιουργηθούν οι μηχανισμοί διαβούλευσης, μεταξύ των διαφόρων βαθμίδων διοίκησης, που θα καταπολεμήσουν φαινόμενα πατερναλισμού, τόσο στο κεντρικό κράτος όσο και σε ορισμένα στελέχη της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Από αυτή την άποψη η προγραμματική συμφωνία ΥπΕσ, ΚΕΔΕ, ΕΝΠΕ αποκτά ένα επιπλέον ενδιαφέρον.



Η συμβολή στο διάλογο, σχετικά με την αναβάθμιση των υπηρεσιών των δήμων και των περιφερειών και τη διοικητική μεταρρύθμιση, θα συνεχιστεί με τη συνοπτική περιγραφή τριών διοικητικών μεταρρυθμίσεων που σχεδιάστηκαν και εφαρμόστηκαν τα τελευταία χρόνια στην Φιλανδία την Γαλλία και την Ιταλία. Οι χώρες αυτές δεν επιλέχθηκαν τυχαία:

Η Φιλανδία, όπως όλοι γνωρίζουμε, αποτελεί κράτος με μία από τις πιο προηγμένες Τοπικές Αυτοδιοικήσεις στον κόσμο και για το λόγο αυτό η εμπειρία της είναι πάρα πολύ ενδιαφέρουσα.

Η Γαλλία είναι ένα κράτος από το οποίο, το διοικητικό σύστημα της χώρας μας έχει αντιγράψει πολλά. Μην ξεχνάμε ότι μέχρι τη δεκαετία του ’80, η Γαλλία ήταν ένα από τα πιο συγκεντρωτικά κράτη στην Ευρώπη.

Τέλος, η Ιταλία είναι κράτος της Νότιας Ευρώπης, που η ΤΑ έχει μία αντίστροφη πορεία από εκείνη της Γαλλίας. Τη δεκαετία του ’80, δηλαδή, η ιταλική Τοπική Αυτοδιοίκηση, τουλάχιστον ένα κομμάτι της, βρισκόταν στην παγκόσμια πρωτοπορία, σήμερα προσπαθεί να ανακτήσει τη χαμένη της θέση.

Οι εμπειρίες αυτών των τριών κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης θα μας δώσει την ευκαιρία να εντοπίσουμε προβλήματα, προκλήσεις και προοπτικές και να αντλήσουμε πολύ ενδιαφέροντα, κατά τη γνώμη μου, συμπεράσματα.



Για περισσότερα:
Linda Gonçalves Veiga, Mathew Kurian, Reza Ardakanian. Intergovernmental Fiscal

Relations. Springer
OECD. Multi- Level Governance Reform. OECD publishing

0 Σχόλια:

Δημοσίευση σχολίου

ΣΧΟΛΙΑΣΕ ΚΑΙ ΜΕ ΕΙΚΟΝΕΣ ΚΑΙ ΒΙΝΤΕΟ
Αν θέλετε να δημοσιεύσετε ένα βίντεο youtube ή μια εικόνα στο σχόλιό σας, χρησιμοποιήστε (με αντιγραφή/επικόληση, copy/paste) το κωδικό: [img] ΒΑΛΕ ΣΥΝΔΕΣΜΟ ΕΙΚΟΝΑΣ ΕΔΩ [/img] για την ανάρτηση εικόνων και [youtube] ΒΑΛΕ ΣΥΝΔΕΣΜΟ YouTube-VIDEO ΕΔΩ [/youtube] για τα βίντεο YouTube
ΣΗΜ. Οι διαχειριστές του ΕΒ δεν φέρουν καμία απολύτως ευθύνη για τα σχόλια τρίτων σύμφωνα με όσα προβλέπονται στο άρθρο 13 του ΠΔ 131/2003.