Τοπική Αυτοδιοίκηση και ΣΔΙΤ

# Ράλλης Γκέκας, Δρ. Οικονομικών ΟΤΑ
Το τελευταίο διάστημα έχει αναζωπυρωθεί το ενδιαφέρον για τις Συμπράξεις Δημόσιου Ιδιωτικού Τομέα (ΣΔΙΤ). Στόχος του άρθρου αυτού δεν είναι το γιατί και πως. Με δεδομένη την επανεκκίνηση του σχετικού διαλόγου με το άρθρο αυτό θα προσπαθήσουμε, πολύ συνοπτικά, να περιγράψουμε τη βασική σχέση ΣΔΙΤ και Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
Τι είναι οι ΣΔΙΤ
Οι Συμπράξεις Δημοσίου – Ιδιωτικού Τομέα (ΣΔΙΤ) είναι συμβάσεις, κατά κανόνα μακροχρόνιες, οι οποίες συνάπτονται μεταξύ ενός δημόσιου και ενός ιδιωτικού φορέα, με σκοπό την εκτέλεση έργων ή/και την παροχή υπηρεσιών[1].Η συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα στην υλοποίηση αυτών των έργων και υπηρεσιών γίνεται είτε με τη μορφή του συνεργαζόμενου εταίρου (partner) με τον φορέα υλοποίησης τους, είτε με τη μορφή του παροχέα υπηρεσιών προς το Δημόσιο.
Ποιες είναι οι μορφές σύμπραξης μεταξύ του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα
Εάν προσπαθήσουμε να κατηγοριοποιήσουμε τις ΣΔΙΤ θα δημιουργούσαμε δύο μεγάλες κατηγορίες. Τις ΣΔΙΤ συμβατικού τύπου, που σε αυτές ανήκουν οι συμβάσεις παραχώρησης και τις ΣΔΙΤ θεσμοθετημένου τύπου, στις οποίες δημιουργείται ένας νέος θεσμός-δομή, συνήθως μία joint venture εταιρεία.

Εναλλακτικές μορφές συμπράξεων μεταξύ Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα

Επιλογή	Χρηματοδότηση	Λειτουργία & Συντήρηση	Εμπορικός κίνδυνος	Κυριότητα στοιχείου	Διάρκεια (έτη)
Σύμβαση υπηρεσιών	Δημόσιο	Δημόσιο & Ιδιώτης	Δημόσιο	Δημόσιο	1-2
Σύμβαση διαχείρισης	Δημόσιο	Ιδιώτης	Δημόσιο	Δημόσιο	3-5
Παραχώρηση(ΒΟΤ/ ΒΟΟΤ/κλπ)	Ιδιώτης	Ιδιώτης	Ιδιώτης	Δημόσιο	25-30
ΡΡΙ/DΒFΟ	Ιδιώτης	Ιδιώτης	Δημόσιο & Ιδιώτης	Δημόσιο & Ιδιώτης	20-30
Αποεπένδυση (Ιδιωτικοποίηση)	Ιδιώτης	Ιδιώτης	Ιδιώτης	Δημόσιο & Ιδιώτης	–

ΣΔΙΤ και ΤΑ

Η Τοπική Αυτοδιοίκηση θεωρείται διεθνώς προνομιακός χώρος εφαρμογής ΣΔΙΤ. Λόγω του περιορισμένου μεγέθους της και το είδος των επενδύσεων, περιορίζεται πάρα πολύ το κόστος πειραματισμού ενώ αντίθετα, σε περίπτωση επιτυχίας, είναι πολύ πιο εύκολη και οικονομική, η διάχυση της θετικής εμπειρίας, στο σύνολο της επικράτειας.
Σε αυτό όμως το σημείο θα πρέπει να τονιστεί ότι η διεθνής εμπειρία συνομολογεί στο ότι η επιτυχής εφαρμογή ΣΔΙΤ απαιτεί ισχυρές οργανωτικές δομές και διαπραγματευτική «κουλτούρα». Για να μπορέσει η ΤΑ να αξιοποιήσει τα συγκριτικά της πλεονεκτήματα θα πρέπει, να υποστηριχθεί από ένα αποτελεσματικό μηχανισμό και στους δύο αυτούς τομείςΠλεονεκτήματα των ΣΔΙΤ για την ΤΑ

Εάν προσπαθήσουμε να κωδικοποιήσουμε τους λόγους για τους οποίους θα μπορούσε η ΤΑ να επιλέξει τη χρηματοδότηση μίας επένδυσής της με ΣΔΙΤ, αυτοί είναι:

• Μείωση κόστους
• Διανομή κινδύνου
• Βελτιωμένα επίπεδα υπηρεσίας ή διατήρησης των υπαρχόντων επιπέδων
• υπηρεσιών
• Αύξηση των εισοδημάτων
• Αποδοτικότερη εφαρμογή
• Οικονομικά οφέληΑντιρρήσεις που έχουν εγερθεί σχετικά με τις ΣΔΙΤ και την ΤΑ

Παράλληλα, η πλούσια πλέον διεθνής εμπειρία, έχει εντοπίσει ορισμένα προβλήματα κατά την εφαρμογή των ΣΔΙΤ από την ΤΑ, που θα μπορούσαν να περιγράφουν παρακάτω:

• Οι δημόσιες-ιδιωτικές συνεργασίες, σε πολλές περιπτώσεις, προσομοιάζουν με τις ιδιωτικοποιήσεις.
• Με την είσοδο σε μια δημόσια-ιδιωτική συνεργασία, η τοπική κυβέρνηση
• χάνει τον έλεγχο της παροχής υπηρεσιών.
• Οι δημόσιες-ιδιωτικές συνεργασίες ισχύουν κυρίως για τα έργα υποδομής.
• Ο κύριος λόγος για τις τοπικές κυβερνήσεις που εισάγουν ιδιωτικές συνεργασίες, είναι γιατί επιθυμούν να αποφύγουν την εμφάνιση του χρέους.
• Η ποιότητα της υπηρεσίας, σε πολλές περιπτώσεις, μειώνεται με τις ΣΔΙΤ.
• Το προσωπικό τοπικής κυβέρνησης θα υποβαθμιστεί με την εφαρμογή των ΣΔΙΤ.
• Το κόστος της υπηρεσίας θα αυξηθεί για να πληρωθεί το κέρδος του ιδιωτικού συνεργάτη.
• Η τοπική κυβέρνηση μπορεί να χρηματοδοτήσει το κόστος από τις υπηρεσίες, με χαμηλότερο κόστος από ότι ο ιδιωτικός τομέας.
• Υπάρχουν μόνο δύο συνεργάτες σε μια δημόσια ιδιωτική συνεργασία.Ευρωπαϊκό θεσμικό και κανονιστικό πλαίσιο για τις ΣΔΙΤ

Το θεσμικό και κανονιστικό πλαίσιο που διέπει τις ΣΔΙΤ στην Ευρώπη χαρακτηρίζεται, σύμφωνα και με τις παρατηρήσεις του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου Δήμων και Περιφερειών (CEMR), από την απουσία πρόνοιας για έργα της ΤΑ.

1. Πράσινο βιβλίο (Green Paper), σχετικά με τις συμπράξεις δημοσίου και ιδιωτικού τομέα και το κοινοτικό δίκαιο των δημοσίων συμβάσεων και των συμβάσεων παραχώρησης.
2. Ανακοίνωση (Communication) της Επιτροπής στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, στο Συμβούλιο και στην Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και στην Επιτροπή των Περιφερειών, σχετικά με τις συμπράξεις δημοσίου και ιδιωτικού τομέα και το κοινοτικό δίκαιο των δημοσίων συμβάσεων και των συμβάσεων παραχώρησης της 15.11.2005.
3. Οι οδηγίες της Ευρωπαϊκής Ένωσης για το συντονισμό των διαδικασιών ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων: Οδηγία 2004/17/EC.
4. Οι οδηγίες της Ευρωπαϊκής Ένωσης για το συντονισμό των διαδικασιών ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων: Οδηγία 2004/18/EC.
5. Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1303/2013 του ευρωπαϊκού κοινοβουλίου και του συμβουλίου της 17ης Δεκεμβρίου 2013.
6. ΟΔΗΓΙΑ 2014/23/ΕΕ του ευρωπαϊκού κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 26ης Φεβρουαρίου 2014 σχετικά με την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης.
7. ΟΔΗΓΙΑ 2014/25/ΕΕ του ευρωπαϊκού κοινοβουλίου και του συμβουλίου της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις προμήθειες φορέων που δραστηριοποιούνται στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών και την κατάργηση της οδηγίας 2004/17/ΕΚ.
8. ΟΔΗΓΙΑ 2014/24/ΕΕ του ευρωπαϊκού κοινοβουλίου και του συμβουλίου της 26ης Φεβρουαρίου 2014 σχετικά με τις δημόσιες προμήθειες και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ.

Εθνικό νομοθετικό πλαίσιο

1. ΝΟΜΟΣ ΥΠ’ ΑΡΙΘ. 3389/2005 (ΦΕΚ Α’ 232) Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα.
2. ΝΟΜΟΣ ΥΠ’ ΑΡΙΘ. 3483/2006 (ΦΕΚ Α’ 169) Τροποποίηση και συμπλήρωση των διατάξεων για τη χρηματοδοτική μίσθωση, διατάξεις περί δημοσίων εσόδων και άλλες ρυθμίσεις – Άρθρο 16 παρ. 1.
3. Προεδρικό Διάταγμα Υπ’ Αριθμ. 59: Προσαρμογή της Ελληνικής Νομοθεσίας στις διατάξεις της Οδηγίας 2004/17/ΕΚ »περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών», όπως τροποποιήθηκε και συμπληρώθηκε (ΦΕΚ Α 63).
4. Προεδρικό Διάταγμα Υπ’ Αριθμ. 60: Προσαρμογή της Ελληνικής Νομοθεσίας στις διατάξεις της Οδηγίας 2004/18/ΕΚ »περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών» όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2005/51/ΕΚ της Επιτροπής και την Οδηγία 2005/75/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 16ης Νοεμβρίου 2005 (ΦΕΚ Α 64).
5. Νόμος 3389/2005 «Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα» (ΦΕΚ Α’ 232/22-9-2005) (όπως τροποποιήθηκε τελευταία με το Νόμο 3483/2006, ΦΕΚ Α´ 169/7.8.2006).
6. ΝΟΜΟΣ ΥΠ’ ΑΡΙΘ. 4314 (ΦΕΚ Α΄ 265), Α) Για τη διαχείριση, τον έλεγχο και την εφαρμογή αναπτυξιακών παρεμβάσεων για την προγραμματική περίοδο 2014−2020.Παρατηρείται ότι το ελληνικό θεσμικό και κανονιστικό πλαίσιο για τις ΣΔΙΤ είναι ήδη απαρχαιωμένο. Χρειάζεται: α) κωδικοποίηση, β) απλούστευση, γ) εξειδίκευση και δ) πρέπει να λάβει υπόψη του τις ιδιαιτερότητες και προοπτικές της ΤΑ.

Προβλήματα που δυσχεραίνουν την εφαρμογή των ΣΔΙΤ στην Ελληνική ΤΑ

• Νομοθετικό πλαίσιο.
• Υποστήριξη φορέων των ΟΤΑ για την προετοιμασία των διαγωνισμών, μεταφορά τεχνογνωσίας, αντιμετώπιση του υψηλού κόστους προετοιμασίας των διαγωνισμών και παρακολούθησης των συμβάσεων.
• Συνταγματικά ζητήματα, ιδίως σε ότι αφορά τα όρια της παραχώρησης.
• Εκτέλεση εις βάρους του Δημοσίου και ΟΤΑ – Εγγυήσεις του Δημοσίου -Καθεστώς επίλυσης διαφορών.
• Αποσαφήνιση των αρμοδιοτήτων των εμπλεκομένων φορέων του Δημοσίου.
• Χρόνος και ασφάλεια διαδικασιών ωρίμανσης των έργων.
• Προβλέψεις για τη χρηματοδότηση.
• Θέματα Χρηματοοικονομικής, φορολογικής και λογιστικής αντιμετώπισης.Οι Προτάσεις του ΟΟΣΑ

Ο ΟΟΣΑ το 2012 [2]εξέδωσε τις «συστάσεις» του σχετικά με τις αρχές που θα πρέπει να διέπουν τη δημόσια διαχείριση των ΣΔΙΤ. Μεταξύ αυτών επισημαίνεται:

• Η αναγκαιότητα της διαβούλευσης, σε όλα τα στάδια, ώστε η ΣΔΙΤ να γίνει κτήμα όχι μόνο των συμμετεχόντων αλλά του συνόλου των χρηστών.
• Οι θεσμικοί ρόλοι και οι αρμοδιότητες πρέπει να είναι ξεκάθαροι.
• Το θεσμικό πλαίσιο θα πρέπει να προάγει τη διαφάνεια, τη μείωση της γραφειοκρατίας, να αξιολογείται και εξελίσσεται.
• Η αναγκαιότητα μελετών αξιολόγησης για τους παράγοντες κινδύνου και τα βασικά χαρακτηριστικά της κάθε επένδυσης ξεχωριστά.
• Μεταφορά του κινδύνου σε αυτόν που μπορεί να τον διαχειριστεί καλύτερα.
• Κριτήριο επιλογής θα πρέπει να είναι ο συνδυασμός τιμής και ποιότητας.
• ΟΙ απαραίτητες ικανότητες για τη δημιουργία συμβάσεων, την εφαρμογή και τον έλεγχο θα πρέπει να παρέχονται σε όλες τις ενδιαφερόμενες αρχές.Προτάσεις

Με βάση τα προηγούμενα αλλά και τις προτάσεις του ΟΟΣΑ, θα μπορούσαμε να προτείνουμε:

1. Θεσμοθέτηση ενός κεντρικού μηχανισμού υποστήριξης της ανάπτυξης των συμβάσεων ΣΔΙΤ, για τη διευκόλυνση και τη σωστή και επιτυχή εφαρμογή του θεσμού στην ΤΑ.
2. Ψήφιση ενός πλήρους, επαρκούς, σύγχρονου και εξειδικευμένου στις ιδιαιτερότητες της ΤΑ, θεσμικού πλαισίου που να επιτρέπει την πλήρη αξιοποίηση του θεσμού.
3. Χαρτογράφηση των έργων που μπορούν να εκτελεστούν άμεσα (σήμερα) από τους ΟΤΑ, με τις ανωτέρω μεθόδους και της προτεραιότητας καθενός από αυτά.
4. Ευρεία ενημέρωση των αιρετών, στελεχών της ΤΑ και της κοινής γνώμης.
5. Δημιουργία ενός ειδικού επιχειρησιακού προγράμματος για ΣΔΙΤ στην ΤΑ με χρηματοδότηση από τα 70 εκατ. € του προγράμματος ΑΚΣΙΑ, που «αραχνιάζουν» στα ταμεία του Υπουργείου Εσωτερικών.

[1] Ο ορισμός αυτός δίνεται από την Ειδική Γραμματεία ΣΔΙΤhttp://www.sdit.mnec.gr/%CF%80%CE%BB%CE%B7%CF%81%CE%BF%CF%86%CF%8C%CF%81%CE%B7%CF%83%CE%B7/%CE%A3%CE%94%CE%99%CE%A4/%CF%84%CE%B9-%CE%B5%CE%AF%CE%BD%CE%B1%CE%B9-%CE%BF%CE%B9-%CF%83%CE%B4%CE%B9%CF%84
[2] OECD, 2012. Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of Public-Private Partnerships