Κρίση και Οικονομικά Δήμων

Της Δήμητρας Χ. Μπακάμη

Η χώρα βρίσκεται από το 2010 και μετά, σε μία παρατεταμένη οικονομική κρίση ως αποτέλεσμα της βίαιης δημοσιονομικής προσαρμογής προς αντιμετώπιση του διογκωμένου δημοσίου χρέους. Οδηγήθηκε σε πρωτοφανή επίπεδα ανεργίας, συρρίκνωση των εν γένει οικονομικών δραστηριοτήτων σε όλους τους παραγωγικούς τομείς, σε σημαντικούς περιορισμούς της χρηματοδότησης της οικονομίας και τελικά στη σοβαρή μείωση του ΑΕΠ τα τελευταία επτά χρόνια.

Οι εξελίξεις αυτές, επηρέασαν ιδιαίτερα και το χώρο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, με δεδομένο την ιδιαίτερα σημαντική οικονομική εξάρτηση από το Κεντρικό Κράτος, αφού οι ετήσιες κρατικές χρηματοδοτήσεις αποτελούν για το μεγαλύτερο αριθμό των ΟΤΑ το σημαντικότερο μέσο εξασφάλισης της λειτουργίας τους.

Θα έχει συνεπώς, ιδιαίτερο ενδιαφέρον να εξετάσει κανείς αν μέσα στην – από όλους αναγνωριζόμενη – γενική εικόνα «υποχώρησης» της ελληνικής οικονομίας και κοινωνίας, υπάρχουν και περιπτώσεις τομέων στον ευρύτερο δημόσιο τομέα, που λόγω της οικονομικής και οργανωτικής διάρθρωσής τους «αντιστάθηκαν» ή «αντιστέκονται» σε αυτήν τη διαμορφωθείσα και διαμορφούμενη κατάσταση, αλλά και ποιες είναι οι προοπτικές για το μέλλον.

Έτσι η επιλογή του Δήμου Φιλοθέης – Ψυχικού, αποσκοπεί στην εξέταση των επιπτώσεων της οικονομικής και κοινωνικής κρίσης, στη συμπεριφορά ενός Δήμου του αστικού πολεοδομικού συγκροτήματος του νομού Αττικής, ο οποίος παρουσιάζει σημαντικές διαφορές τόσο κοινωνικά – οικονομικά, όσο και περιβαλλοντικά, σε σύγκριση με το μεγαλύτερο αριθμό των ΟΤΑ της χώρας. Προκειμένου δε, να αναδειχθούν τυχόν ενδιαφέρουσες διαφοροποιήσεις των επιπτώσεων της κρίσης, επιχειρείται εδώ και μία περιορισμένη αναφορά σε τρεις όμορους Δήμους, τους Δήμους Χαλανδρίου, Γαλατσίου και Παπάγου – Χολαργού. Για το λόγο αυτό εξετάζονται «αντοχές» της οικονομικής τους διαχείρισης που δοκιμάζονται από τις συνεχείς περικοπές ή καθυστερήσεις των θεσμοθετημένων από το κεντρικό κράτος πόρων, αλλά και από την αποδυνάμωση της φοροδοτικής ικανότητας των πολιτών των Δήμων, λόγω της σημαντικής μείωσης των εισοδημάτων τους, που επηρεάζουν άμεσα τη σημαντικότατη πηγή των ιδίων εσόδων.

Κύριο χαρακτηριστικό της περιόδου αυτής είναι ο περιορισμός κυρίως των επιχορηγήσεων από τους κεντρικούς αυτοτελείς πόρους ως απόρροια των μνημονιακών υποχρεώσεων της χώρας αλλά και από το γεγονός ότι δεν εφαρμόστηκαν σωστά τα κριτήρια υπολογισμού των ΚΑΠ όπως ορίζει ο Ν.3852/2010 αφαιρώντας ουσιαστικά φορολογικά έσοδα που ανήκουν στην ΤΑ και έπρεπε να της αποδοθούν. H πορεία της εξέλιξης των ΚΑΠ (2011-2017) βάσει των εισηγητικών εκθέσεων του κρατικού προϋπολογισμού φαίνεται στο ακόλουθο διάγραμμα:

Από 3.739,90 εκατ. ευρώ το 2011, οι ΚΑΠ μειώθηκαν στα 2.348,00 εκατ. ευρώ σύμφωνα με την πρόβλεψη του 2017 καταγράφοντας συνολική μείωση 37,22%.

Τα έσοδα των ΟΤΑ, μειώθηκαν κατά την τελευταία πενταετία από 7.804,00 εκατ. ευρώ το 2013, σε 7.562,00 εκατ. ευρώ το 2017 (κατά 3,1%) λόγω της μείωσης που επήλθε από τις μεταβιβάσεις του Τακτικού Προϋπολογισμού. Αναφορικά με τις δαπάνες, τα συνολικά έξοδα διαμορφώνονται από 7.050,00 εκατ. ευρώ το 2013 στα7.466,00 εκατ. ευρώ το 2017, δηλαδή παρουσιάζουν αύξηση 5,9%.

Στο παραπάνω διάγραμμα, για τα έτη 2013-2014, η μείωση των εσόδων και η ακόμα μεγαλύτερη αύξηση των εξόδων, οδήγησαν στη μεγάλη πτώση του πλεονάσματος της Τοπικής Αυτοδιοίκησης κατά 61,27%. Από το 2014 μέχρι το 2016, τα συνολικά έσοδα και έξοδα ακολουθούν την ίδια πορεία, καθώς οι Δήμοι πλέον υποχρεούνται να καταρτίζουν ρεαλιστικούς και ισοσκελισμένους ή πλεονασματικούς προϋπολογισμούς και να συγκρατούν στα «χαμηλότερα δυνατά επίπεδα τις δαπάνες τους». Το πλεόνασμα σταθεροποιείται σχετικά. Από το 2016 όμως και μετά, τα ποσά των εσόδων και εξόδων τείνουν να συγκλίνουν και το πλεόνασμα διαμορφώνεται σε οριακό σημείο. Το έτος 2017, το ταμειακό ισοζύγιο προβλέπεται να ανέλθει στα 96 εκατ. ευρώ παρουσιάζοντας πτώση 72,49%, σε σχέση με το 2016 , λόγω των περικοπών των χρηματοδοτήσεων από τους ΚΑΠ και της λήξης του προγράμματος ρύθμισης των οφειλών του Δημοσίου προς τους ΟΤΑ.



Ο Δήμος Φιλοθέης – Ψυχικού δεν είναι μια συνηθισμένη περίπτωση, αλλά ένας καθαρά αστικός δήμος με υψηλό επίπεδο κοινωνικοοικονομικής ανάπτυξης (υψηλό εισοδηματικό και εκπαιδευτικό επίπεδο, υποδομές, αναβαθμισμένο οικιστικό, αρχιτεκτονικό και φυσικό περιβάλλον) και κρίθηκε ενδιαφέρουσα περίπτωση να εξεταστεί εάν και ποιες ήταν οι επιπτώσεις της οικονομικής κρίσης πάνω στη λειτουργία αυτού του Δήμου.

Κατά την περίοδο 2011-2015 τα έσοδα που προέρχονται από κρατικές επιχορηγήσεις για λειτουργικές δαπάνες παρουσίασαν μεγάλη πτώση : από 5.955.099,00 € το 2011, μειώθηκαν σε 3.992.946,00€ το 2015. Υπήρξε δηλαδή μια μείωση 32,95% . Επίσης τα ίδια τακτικά έσοδα για το ίδιο χρονικό διάστημα ακολούθησαν και αυτά πτωτική πορεία αλλά σε πολύ ηπιότερους ρυθμούς : από 12.892.291,13 € το 2011, διαμορφώθηκαν στα 11.752.066,11 € το 2015, δηλ. καταγράφηκε συνολική μείωση 8,84% .

Τα τακτικά έσοδα του Δήμου αποτελούν το 58,02% των συνολικών εσόδων του, ποσοστό το οποίο δείχνει μεγάλο βαθμό οικονομικής αυτονομίας και τη δυνατότητα να πραγματοποιεί τις αναγκαίες δαπάνες αφού διαθέτει δικές του πηγές εσόδων.

Τα ίδια έσοδα αποτελούν το 74,64 % των συνολικών τακτικών εσόδων, γεγονός που συμβάλλει στην ανεξάρτητη δράση του, ενώ οι επιχορηγήσεις για λειτουργικές δαπάνες αποτελούν το 25,36% των συνολικών τακτικών εσόδων και δείχνουν τη μικρή εξάρτηση του Δήμου από τις τακτικές επιχορηγήσεις της Κεντρικής Διοίκησης.

Σε ό,τι αφορά τους 3 όμορους δήμους Γαλατσίου, Χαλανδρίου και Παπάγου-Χολαργού, τα μορφολογικά και γεωγραφικά χαρακτηριστικά τους παρουσιάζουν αρκετές ομοιότητες, εν τούτοις τα κοινωνικά, δημογραφικά και οικονομικά χαρακτηριστικά διαφέρουν σημαντικά και για το λόγο αυτό επιχειρείται η σύγκρισή τους, για τη χρονική περίοδο 2013-2015, για την οποία υπάρχουν διαθέσιμα στοιχεία.



Από το δείκτη συσχέτισης τακτικών και έκτακτων εσόδων, βλέπουμε ότι τα τακτικά έσοδα του Δήμου Φιλοθέης Ψυχικού, είναι δωδεκαπλάσια από τα έκτακτα έσοδα και αποτελούν εγγύηση για το μακροχρόνιο προγραμματισμό των δαπανών του, γεγονός που δίνει τη δυνατότητα στο Δήμο να σχεδιάζει και να εκτελεί αποτελεσματικά την οικονομική πολιτική του. Το ίδιο ισχύει και για το Δήμο Χαλανδρίου όπου τα τακτικά έσοδα υπερτερούν των έκτακτων εσόδων 11,32 φορές. Εντούτοις, ο δείκτης αυτός πρέπει να εξεταστεί παράλληλα με το ποσοστό συμμετοχής των ιδίων εσόδων στα συνολικά έσοδα, ή το ποσοστό συμμετοχής των κρατικών επιχορηγήσεων στα τακτικά έσοδα:

Ο Δήμος Φιλοθέης – Ψυχικού παρουσιάζει το μεγαλύτερο ποσοστό συμμετοχής ιδίων εσόδων ως προς τα συνολικά έσοδα, 44,70%, και φανερώνει την αυτόνομη και ανεξάρτητη δράση του στον προγραμματισμό των δαπανών του για την κάλυψη των αναγκών των δημοτών του. Εντελώς διαφορετική είναι η κατάσταση που επικρατεί στους υπόλοιπους Δήμους της χώρας, αφού τα ίδια έσοδα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης αντιπροσωπεύουν το ¼ των συνολικών εσόδων τους. Αυτό περιορίζει δραματικά την αυτονομία τους καθώς βασικές λειτουργικές δαπάνες εξαρτώνται από τις κρατικές επιχορηγήσεις. Από την άλλη πλευρά, ο Δήμος Φιλοθέης – Ψυχικού εμφανίζει τη μικρότερη συμμετοχή επιχορηγήσεων (25,36%) στο σύνολο των τακτικών εσόδων, συγκριτικά με τους άλλους 3 όμορους Δήμους και την Τοπική Αυτοδιοίκηση συνολικά. Τη μεγαλύτερη εξάρτηση παρουσιάζει ο Δήμος Γαλατσίου αφού τα έσοδά του προέρχονται κατά 53,39% από κρατικές χρηματοδοτήσεις ,πλησιάζοντας το μέσο όρο της ΤΑ με την τιμή του δείκτη να φτάνει το 58,44% (υπερδιπλάσιο από το Δήμο Φιλοθέης – Ψυχικού).

Αναφορικά με τις δαπάνες, ο Δήμος Φιλοθέης – Ψυχικού κατά το έτος 2015, πραγματοποιεί το μεγαλύτερο ποσοστό πληρωμών λειτουργικών δαπανών, το οποίο ανέρχεται σε 77,68% επί του συνόλου. Γενικά, οι λειτουργικές και ανελαστικές δαπάνες των Δήμων της χώρας, καταλαμβάνουν πάνω από το 70% περίπου των συνολικών δαπανών τους, υψηλό ποσοστό για την καθημερινή λειτουργία και τη βιωσιμότητά τους. Συνέπεια αυτού είναι η περιορισμένη δυνατότητά τους για πραγματοποίηση επενδύσεων από ίδιους πόρους. Σε ό,τι αφορά τις επενδύσεις, για το έτος 2015, το ποσοστό συμμετοχής των επενδυτικών δαπανών της Τοπικής Αυτοδιοίκησης πλησιάζει το 20%. Αυτό σημαίνει ότι οι περισσότεροι Δήμοι της χώρας, υλοποιούν περισσότερα έργα συγκριτικά με τους εξεταζόμενους 4 Δήμους και τούτο διότι οι αναγκαίες υποδομές στους αστικούς δήμους της Αττικής, έχουν κατασκευασθεί ήδη, ακόμα και πριν από δεκαετίες (έργα ύδρευσης – αποχέτευσης, δημοτικοί δρόμοι, πλατείες, διάφορα μικρά κοινωνικά έργα). Κοινό χαρακτηριστικό όμως, σε όλους τους Δήμους, είναι οι αυξομειώσεις που παρατηρούνται στην υλοποίηση επενδύσεων διαχρονικά, γεγονός που δείχνει την ανυπαρξία σταθερής επενδυτικής πολιτικής, αφού δεν τηρούνται οι προϋποθέσεις της ωρίμανσης έργων. Ως αποτέλεσμα οι Δήμοι αδυνατούν να εντάξουν έργα σε ευρωπαϊκά προγράμματα και να διεκδικήσουν τους ανάλογους πόρους:

Από τα προαναφερόμενα προκύπτει η βασική διαπίστωση ότι η εικόνα της οικονομικής κατάστασης του Δήμου Φιλοθέης Ψυχικού – κατά την υπό εξέταση περίοδο – διαφοροποιείται από την αντίστοιχη εικόνα των τριών όμορων δήμων και του συνόλου της Τοπικής Αυτοδιοίκησης:

• Ο Δήμος Φιλοθέης Ψυχικού παρουσιάζει τη μικρότερη εξάρτηση από τις τακτικές επιχορηγήσεις του κεντρικού κράτους και ταυτόχρονα το μεγαλύτερο ποσοστό λειτουργικής αυτονομίας. Οι συνεχείς μειώσεις των κρατικών επιχορηγήσεων τα τελευταία χρόνια , δεν επηρέασαν ιδιαίτερα την οικονομική κατάσταση του Δήμου και συνεπώς το επίπεδο των προσφερόμενων υπηρεσιών στους δημότες του.
• Ο Δήμος παρουσιάζει πολύ υψηλό δείκτη συσχέτισης τακτικών εσόδων προς έκτακτα έσοδα, βασίζεται δηλαδή σε τακτικά έσοδα, τα οποία είναι σταθερά και προβλέψιμα. Αυτό αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για την ικανοποίηση των τοπικών αναγκών των πολιτών του, μέσα από τον έγκαιρο σχεδιασμό και προγραμματισμό των δαπανών του.
• Σε ό,τι αφορά τα κοινωνικοοικονομικά χαρακτηριστικά των δημοτών του, ο Δήμος Φιλοθέης – Ψυχικού εμφανίζει το μεγαλύτερο ποσοστό κατοίκων αποφοίτων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης (με βάση τα στοιχεία της απογραφής του 2011) με ανάλογο επηρεασμό και της εισοδηματικής τους κατάστασης.
• Παρουσιάζει σύμφωνα με αναλυτικά στοιχεία της ΕΛΣΤΑΤ, έτους 2011 το χαμηλότερο ποσοστό ανεργίας σε όλο το χώρο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης (και μπορούμε να πούμε ότι και μετά τη δραματική αύξηση της ανεργίας μέχρι σήμερα, θα εξακολουθεί να έχει συγκριτικά ακόμη, χαμηλό ποσοστό ανεργίας )
• Κατοικείται από άτομα υψηλού εισοδηματικού επιπέδου και επιπλέον, στις περισσότερες περιοχές του Δήμου ισχύουν πολύ υψηλές αντικειμενικές αξίες που συνεπάγονται αυξημένη φοροδοτική ικανότητα.

Οι υπόλοιποι 3 Δήμοι, συγκριτικά με το Δήμο Φιλοθέης – Ψυχικού, παρουσιάζουν μεγαλύτερη εξάρτηση από τον κρατικό προϋπολογισμό. Παρόλα αυτά τα επίπεδα ανεξαρτησίας και αυτονομίας τους κυμαίνονται σε υψηλότερα επίπεδα από τα αντίστοιχα των υπολοίπων Δήμων της χώρας. Σημειώνεται ότι το σύνολο των ιδίων εσόδων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης αποτελεί μόλις το 1/4 των εσόδων της.

Τέλος, συγκρίνοντας τα οικονομικά και κοινωνικά χαρακτηριστικά των κατοίκων των 4 όμορων Δήμων με το μέσο όρο των υπολοίπων Δήμων της χώρας, τα αποτελέσματα που προκύπτουν είναι σαφώς δυσμενέστερα για το σύνολο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Επομένως, οι 4 αστικοί Δήμοι δεν μπορούν να αποτελέσουν αντιπροσωπευτικό δείγμα για την Τοπική Αυτοδιοίκηση, αφού επιλέχθηκαν λόγω της γειτονίας τους με το Δήμο Φιλοθέης – Ψυχικού.

Συνοψίζοντας, η οικονομική ευρωστία του Δήμου Φιλοθέης – Ψυχικού (μεγάλο ποσοστό ιδίων εσόδων, μικρή εξάρτηση από επιχορηγήσεις, έγκαιρη πληρωμή φορολογικών υποχρεώσεων και υποχρεώσεων προς τρίτους), διατηρεί σε υψηλά επίπεδα την ποιότητα ζωής των κατοίκων του και το οικιστικό περιβάλλον στο οποίο κατοικούν. Ο Δήμος, είναι σε θέση να καλύπτει πλήρως το ποσοστό των λειτουργικών και ανελαστικών δαπανών του, χωρίς να χρειάζεται να προβεί σε περικοπές ή μείωση της ποιότητας των υπηρεσιών του.

Το ερώτημα που τίθεται είναι κατά πόσο ο Δήμος μπορεί να συνεχίσει να διαχειρίζεται αποτελεσματικά τις απαιτήσεις και τις υποχρεώσεις του σε ένα περιβάλλον γενικότερης κρίσης και αβεβαιότητας μέσα στο οποίο λειτουργεί η ελληνική τοπική αυτοδιοίκηση. Οι υψηλές αντικειμενικές αξίες , οι φόροι στο εισόδημα και οι διαφόρου είδους εισφορές έχουν επηρεάσει αρνητικά τη φοροδοτική ικανότητα των πολιτών. Τούτο ασφαλώς θα έχει τα επόμενα χρόνια ορισμένες επιπτώσεις πάνω στους διάφορους σχεδιασμούς του Δήμου και σίγουρα στους σχεδιασμούς που εξαρτώνται από το ύψος των εκάστοτε ετησίων εσόδων.