Ποιες είναι οι διεθνείς κατευθύνσεις στον τομέα της Αυτοδιοίκησης

Σύμφωνα με μελέτη του ΚΟΙΝΩΝΙΚΟΥ ΠΟΛΥΚΕΝΤΡΟΥ ΤΗΣ ΑΔΕΔΥ, διαπιστώνονται τάσεις για ουσιαστικές ιδιωτικοποιήσεις, εν όλο ή εν μέρει, ορισμένων δημοτικών υπηρεσιών, με τη μετάθεσή τους στο χώρο της αγοράς με το επιχείρημα ότι μέσω του ιδιωτικού ανταγωνισμού οι σχετικές υπηρεσίες θα γίνονταν φθηνότερες και ποιοτικότερες, έτσι ώστε κερδισμένος τελικά να είναι ο πολίτης – καταναλωτής, θέση που τελικά διαψεύσθηκε σε αρκετές περιπτώσεις (λ.χ. στις περιπτώσεις ιδιωτικοποίησης των υπηρεσιών ύδρευσης).

«Η οικονομική κρίση και το περιοριστικό πλαίσιο δημόσιων δαπανών, οι διαρκώς διευρυνόμενες απαιτήσεις αντιμετώπισης νέων κοινωνικών προκλήσεων όπως η φτώχεια, ο κοινωνικός αποκλεισμός και η μακροχρόνια ανεργία, η ανάγκη παροχής ποιοτικών υπηρεσιών σε τομείς όπως ο τουρισμός, οι μεταφορές, το περιβάλλον. η ποιότητα ζωής, η υγεία, η εκπαίδευση και η κοινωνική πρόνοια, διαμόρφωσαν ένα νέο πλαίσιο οργάνωσης και λειτουργίας της Τ.Α», σημειώνεται.

Σύμφωνα με την πρόσφατη μελέτη , παρά τις έντονες διαφοροποιήσεις των Ο.Τ.Α. ως προς τη νομικοπολιτική τους θέση και τις λειτουργίες που επιτελούν, οι μεταρρυθμιστικές τάσεις διεθνώς κινήθηκαν σε τρεις βασικές κατευθύνσεις.

1.Η εδαφική αναδιάρθρωση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.

Οι περισσότερες χώρες της Ευρώπης προχώρησαν στην αντιμετώπιση προβλημάτων που οφείλονταν στον κατακερματισμό της Τ.Α. σε πολλές μικρές μονάδες, με στόχο την ενίσχυση της αποτελεσματικότητας των δομών, των διαδικασιών και των πολιτικών χωρικού και αναπτυξιακού σχεδιασμού. Χώρες όπως η Ελλάδα, η Δανία, η Σουηδία, η Ολλανδία, η Γερμανία, το Ηνωμένο Βασίλειο, η Ιταλία και η Ισπανία προχώρησαν σε αναγκαστικές ή εθελούσιες συνενώσεις όμορων δήμων και κοινοτήτων, καθώς και (ή εναλλακτικά) στην εμβάθυνση των θεσμών διαδημοτικής συνεργασίας μέσω της σύστασης συνδέσμων και της σύναψης διαδημοτικών συμβάσεων με στόχο την παροχή υπηρεσιών και την κατασκευή έργων. Οι μορφές διαδημοτικής συνεργασίας διαφέρουν μεταξύ χωρών και αρμοδιοτήτων των Ο.Τ.Α. Εκτός από τις αναγκαστικές η εθελούσιες συνενώσεις, στα μεγάλα αστικά κέντρα οι μεταρρυθμιστικές πρωτοβουλίες αφορούν στην θεσμοθέτηση νέων μορφών Μητροπολιτικής Διοίκησης ή Αυτοδιοίκησης, μέσω της δημιουργίας μικτών σχημάτων μητροπολιτικής διακυβέρνησης με τη συμμετοχή των Ο.Τ.Α., κοινωνικών και οικονομικών φορέων.

Παράλληλα, η εμπειρία αναδεικνύει πλήθος οργανωτικών και λειτουργικών μορφών διαδημοτικής συνεργασίας μέσω συνδέσμων για την παροχή συγκεκριμένων υπηρεσιών, π.χ. ύδρευση, συγκοινωνία και διαδημοτικών επιχειρήσεων με σκοπό την επιδίωξη ευρύτερων στόχων όπως η αναπτυξιακή συνεργασία, η διαχείριση κοινών φυσικών πόρων, η εκπόνηση προγραμμάτων για εξειδικευμένα προβλήματα που υπερβαίνουν τις υπάρχουσες διοικητικές διαιρέσεις. Κοινός παρανομαστής των πρωτοβουλιών αυτών είναι η επίτευξη οικονομιών κλίμακας, η συνέργια-συμπληρωματικότητα οικονομικών πόρων, υλικοτεχνικής υποδομής και ανθρώπινου δυναμικού.

Την ίδια λογική εξυπηρετούν και οι μορφές δικτύωσης των Ο.Τ.Α. με άλλους φορείς της κεντρικής και αποκεντρωμένης διοίκησης, όπως υπουργεία, δημόσιες υπηρεσίες, συνδικάτα, αντιπροσωπευτικές οργανώσεις, επιχειρήσεις, κοινωνικοί φορείς, με σκοπό την επίλυση των τοπικών προβλημάτων. Η διαμόρφωση τοπικών συμφώνων ή άλλων μορφών πολυετούς συνεργασίας αποτελούν τις πιο συνήθεις μορφές δικτύωσης. Και οι μεταρρυθμίσεις αυτές επιδιώκουν την επίτευξη οικονομιών κλίμακας μέσω της αντιστοίχησης των διοικητικών ορίων των Ο.Τ.Α. με τα αντίστοιχα όρια των οικονομικών, κοινωνικών και πολιτιστικών λειτουργιών των τοπικών κοινωνιών.

Η εδαφική αναδιάταξη των Δήμων και κοινοτήτων οδήγησε σε σημαντικές αλλαγές στο εσωτερικό τους με στόχο τον εξορθολογισμό των δομών τους μέσω της μεταφοράς αρμοδιοτήτων και λειτουργιών στους νέους Ο.Τ.Α. από την κεντρική διοίκηση και τις αποκεντρωμένες μονάδες της, αλλά και την ενίσχυση της δημοκρατικής λειτουργίας μέσω της δημιουργίας νέων θεσμών δημοτικής αποκέντρωσης όπως τα δημοτικά διαμερίσματα, τα τοπικά και συνοικιακά συμβούλια τα οποία εκπροσωπούνται στα νέα Δημοτικά Συμβούλια.

2.Η λειτουργική αναδιοργάνωση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και το νέο Δημόσιο μάνατζμεντ.

Χώρες όπως το Ηνωμένο Βασίλειο και οι Η.Π.Α. υιοθέτησαν ριζικές τομές στην κατεύθυνση της μείωσης των δαπανών, μέσω της εισαγωγής μεθόδων και πρακτικών διοίκησης του ιδιωτικού τομέα. Οι μεταρρυθμίσεις αυτές συνοψίζονται με τον όρο Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ (Ν.Δ.Μ.). Κοινός παρανομαστής των μεταβολών είναι η εισαγωγή μιας επιχειρηματικής κουλτούρας στην παροχή δημόσιων υπηρεσιών προς τους δημότες και τις επιχειρήσεις και η ριζική μεταβολή παραδοσιακών αξιών και αντιλήψεων ως προς το ρόλο των O.T.A. στην τοπική κοινωνία και οικονομία. Άλλες χώρες όπως η Γαλλία, η Ιταλία και Γερμανία, για διαφορετικούς λόγους, εμφανίστηκαν πιο επιφυλακτικές και ακολούθησαν μια επιλεκτική προσαρμογή των αρχών του Ν.Δ.Μ. στις εθνικές και τοπικές τους ιδιαιτερότητες. Οι βασικότερες θεσμικές καινοτομίες που σχετίζονται με την εισαγωγή του Ν.Δ.Μ. στην τοπική αυτοδιοίκηση εντοπίζονται στους εξής τομείς:

α. Ο διαχωρισμός των δομών και λειτουργιών της Τ.Α. σε δύο βασικές ενότητες. Ο κεντρικός πυρήνας των Δημοτικών δομών που επιφορτίζονται με τη διαμόρφωση των τοπικών πολιτικών παραμένουν υπό τον έλεγχο των εκλεγμένων οργάνων, όπως το Δημοτικό Συμβούλιο και ο Δήμαρχος. Παράλληλα, υπηρεσίες που έχουν σχέση με την παροχή υπηρεσιών αυτονομούνται από τον άμεσο πολιτικό έλεγχο μέσω ιδιωτικοποιήσεων ή μετοχοποιήσεων και της υπαγωγής τους σε ειδικό καθεστώς λειτουργίας βάσει ιδιωτικοοικονομικών κριτηρίων. Βασική επιδίωξη του διαχωρισμού αυτού είναι η ισχυροποίηση των επιτελικών λειτουργιών των O.T.A., δηλαδή της δυνατότητας στρατηγικού σχεδιασμού και εξειδίκευσης των όρων και των προϋποθέσεων είτε της άμεσης παροχής υπηρεσιών προς τους πολίτες είτε της ανάληψης δραστηριοτήτων από επιχειρήσεις και ιδιώτες.

β. Η έμφαση στη μείωση των δαπανών παροχής υπηρεσιών μέσω της εισαγωγής συνθηκών ανταγωνισμού μεταξύ των δημοτικών υπηρεσιών με άλλους εναλλακτικούς πάροχους σε τομείς, όπως συλλογή και διαχείριση απορριμμάτων, συγκοινωνίες, εκπαίδευση, υγεία, κοινωνική πρόνοια. Η παροχή των δημόσιων αυτών υπηρεσιών γίνεται συνήθως μέσω διαγωνισμών στους οποίους ανταγωνίζονται με τους ίδιους όρους ιδιωτικές επιχειρήσεις με τις δημοτικές υπηρεσίες. Βασική επιδίωξη είναι η μείωση του κόστους, η βελτίωση της ποιότητας των υπηρεσιών και η παροχή περισσότερων επιλογών στους πολίτες. Σε αρκετές περιπτώσεις βέβαια πρόκειται για την μετάθεση ορισμένων παραδοσιακών τομέων δημοτικής δραστηριότητας όπως τα απορρίμματα, η ύδρευση, η δημοτική συγκοινωνία στον χώρο της αγοράς και στην προσφορά επιχειρηματικών ευκαιριών σε χώρους δεν ήταν προσβάσιμοι στον ιδιωτικό τομέα και στον ανταγωνισμό κατά το παρελθόν. Στις περισσότερες περιπτώσεις τελικά, οι προσδοκίες για φτηνότερες και ποιοτικότερες υπηρεσίες μέσω των μηχανισμών της αγοράς και του ανταγωνισμού ιδιωτών δεν επιβεβαιώθηκαν, ιδίως σε τομείς που προϋπέθεταν σημαντικές μακροχρόνιες επενδύσεις σε υποδομές, πάγια κλπ. Έτσι, παρατηρείται πλέον μια εμφανής τάση «επιστροφής» ορισμένων υπηρεσιών στους δήμους, μετά την αποτυχία των μηχανισμών της αγοράς, όπως λ.χ. υπηρεσίες ύδρευσης, συγκοινωνίες κ.ά.

γ. Η αναβάθμιση των μέσων συντονισμού, παρακολούθησης και ελέγχου των τοπικών υπηρεσιών. Έμφαση δίνεται σε συγκεκριμένους ποιοτικούς και ποσοτικούς στόχους και προτεραιότητες και όχι μόνο στην τυπική νομιμότητα της δράσης.

Στις χώρες της ηπειρωτικής Ευρώπης και της Σκανδιναβίας οι τοπικές αρχές επιχείρησαν, με ιδιαίτερη επιτυχία, την εκτεταμένη χρήση του θεσμού των προγραμματικών συμβάσεων με άλλες υπηρεσίες του δημόσιου τομέα, ιδιωτικούς και κοινωνικούς φορείς με σκοπό την παροχή υπηρεσιών. Οι συγκεκριμένες συμβάσεις δεν συνδέονται άμεσα με το Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ, άλλωστε εμφανίστηκαν στη Γαλλία την δεκαετία του 1960 και στην Ελλάδα το 1984, αλλά αποτελούν θεσμικό εργαλείο πολυεπίπεδης και πολύμορφης συνεργασίας.

Οι προγραμματικές συμβάσεις θεωρείται ότι διευκολύνουν την παρακολούθηση και τον έλεγχο της πορείας υλοποίησης πολιτικών από τους O.T.A., σε σχέση με τον κλασσικό ιεραρχικό συντονισμό μέσω αναθέσεων έργων. Επίσης ενθαρρύνουν τον πειραματισμό με νέες μορφές υλοποίησης πολιτικών μέσω της μεταβίβασης αρμοδιοτήτων παροχής υπηρεσιών σε οργανώσεις του ιδιωτικού και κοινωνικού τομέα. Οι πιο συνηθισμένες μορφές περιλαμβάνουν τη διάθεση ενός ετήσιου προϋπολογισμού σε επιλεγμένους πάροχους και έλεγχο της δράσης τους στη βάση προκαθορισμένων ποιοτικών και ποσοτικών δεικτών αξιολόγησης. Η πρακτική αυτή έχει χρησιμοποιηθεί κυρίως στον τομέα της παιδείας, όπου οι O.T.A. διατηρούν το στρατηγικό σχεδιασμό και μεταβιβάζουν αρμοδιότητες υλοποίησης σε τομείς, όπως η σχολική συγκοινωνία και οι προμήθειες των σχολείων. Ανάλογες πρακτικές έχουν υιοθετηθεί στον τομέα της κοινωνικής πρόνοιας, ιδίως για την παροχή εξατομικευμένων υπηρεσιών όπως το Βοήθεια στο Σπίτι, η λειτουργία των γηροκομείων και η παροχή πρωτοβάθμιας φροντίδας υγείας. Η συνεργασία με τον κοινωνικό τομέα έχει να επιδείξει πολλές καλές πρακτικές, όπως λ.χ. για την φροντίδα παιδιών, ηλικιωμένων, εξαρτημένων ατόμων κ.ά. Οι προγραμματικές συμβάσεις παρέχουν μεγαλύτερη ευελιξία προσαρμογής στους Ο.Τ.Α. και στους φορείς υλοποίησης, σε νέα δεδομένα που επιβάλλουν ταχεία και αποτελεσματική κρατική παρέμβαση σε σχέση με άλλες μορφές που απαιτούν την έκδοση χρονοβόρων νομοθετικών ή κανονιστικών πράξεων.

Ιδιαίτερη κατηγορία αποτελούν οι Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα (Σ.Δ.Ι.Τ.) με τις οποίες επιδιώκεται ο επιμερισμός του επιχειρηματικού ρίσκου μεταξύ Ο.Τ.Α. και ιδιωτών και η άντληση χρηματοδοτικών πόρων για την κατασκευή έργων. Οι εταιρικές αυτές σχέσεις τείνουν να αποτελούν το βασικό θεσμικό μέσο υλοποίησης δημοσίων επενδύσεων σε πολλές χώρες π.χ. Ηνωμένο Βασίλειο, Ολλανδία, Ισπανία και Πορτογαλία. Αποτελούν μορφές συνεργασίας για τη χρηματοδότηση, κατασκευή, συντήρηση και λειτουργία των υποδομών ή την παροχή υπηρεσιών και διαφέρουν τόσο ως προς το θεσμικό πλαίσιο που τις διέπει όσο και ως προς το σκοπό για τον οποίο έχουν συναφθεί. Η βασική διάκριση είναι μεταξύ συμπράξεων συμβατικού ή θεσμοθετημένου τύπου. Οι συμβατικού τύπου παρέχουν μεγαλύτερη ευελιξία ως προς τις υποχρεώσεις των συμβαλλομένων και εμπίπτουν στο θεσμικό πλαίσιο για τις δημόσιες συμβάσεις. Οι θεσμοθετημένες αποτελούν παγιωμένες μορφές συνεργασίας μεταξύ Ο.Τ.Α. και ιδιωτικών φορέων, που εκφράζονται μέσω της σύστασης διαχειριστικών φορέων ή εταιρειών κοινού σκοπού για την υλοποίηση και διαχείριση ενός έργου, ανταποδοτικού ή όχι και την παροχή υπηρεσιών.

3. Η δημοκρατική αναβάθμιση της Τοπικής Αυτοδιοίκησης

Μια τρίτη κατηγορία μεταρρυθμίσεων σχετίζεται με την αναβάθμιση των δημοκρατικών λειτουργιών και του πολιτικού ρόλου της Τ.Α. μέσω της ενδυνάμωσης των δομών, διαδικασιών και πρακτικών συμμετοχής των πολιτικών με στόχο την ενίσχυση της ανταπόκρισης του θεσμού στις δημοκρατικές προτιμήσεις των πολιτών. Η συστηματική συμμετοχή των πολιτών/χρηστών των Δημοτικών υπηρεσιών στις διαδικασίες διαμόρφωσης και υλοποίησης των πολιτικών, μέσω θεσμών διαβούλευσης και ουσιαστικής συμμετοχής στις διαδικασίες λήψης των αποφάσεων.

Οι συμμετοχικές μεταρρυθμίσεις αποτυπώνονται στην εισαγωγή τοπικών δημοψηφισμάτων για τη λήψη αποφάσεων μέσω λαϊκών πρωτοβουλιών, την άμεση συμμετοχή των χρηστών μιας υπηρεσίας στα αντίστοιχα δημοτικά όργανα και τη λειτουργία συμμετοχικών θεσμών σε τοπικό επίπεδο, όπως τα συμβούλια νέων, μεταναστών, οι επιτροπές γειτονιάς κ.ά. Με τον τρόπο αυτόν οι πολίτες προσεγγίζονται ως συμμέτοχοι στη διαμόρφωση νέων, δικαιότερων και αρτιότερων πολιτικών.

Η διεύρυνση των διαύλων επικοινωνίας ανάμεσα στη διοίκηση και τους πολίτες, με την παράλληλη εκπροσώπησή τους από συλλογικούς φορείς, δεν ενισχύει μόνο τη δημοκρατική συμμετοχή στη λήψη των αποφάσεων αλλά βελτιώνει και την ποιότητα των πολιτικών, στο μέτρο που εξασφαλίζεται η ευελιξία και η προσαρμοστικότητα στις μεταβαλλόμενες προτιμήσεις των πολιτών και ο βαθμός αποδοχής τους.

Ο παρακάτω πίνακας συνοψίζει την εμπειρία από αντίστοιχες μεταρρυθμίσεις στις περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες, τα τελευταία είκοσι χρόνια.

Μεταρρυθμίσεις της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην Ευρώπη
Χώρες	Εδαφική αναδιάρθρωση	Λειτουργική αναδιοργάνωση	Δημοκρατική αναβάθμιση
Ηνωμένο ΒασίλειοΣκανδιναβικές Χώρες Ολλανδία	Αα α	ΑΑ Α	AΑ Α
ΓερμανίαΕλβετία Αυστρία	Α(α) Α	ΑΑ Α	Α(-) Α
ΙταλίαΓαλλία Ισπανία Ελλάδα	Αα Α Α	Αα α α	Α(α) (α) (α)
ΠολωνίαΤσεχία Ουγγαρία	ΑΑ Α	ΑΑ Α	ΑΑ Α

Επεξήγηση: Α= έγινε, α= έγινε εν μέρει, (α)= έγινε πολύ περιορισμένα, (-)=δεν έγινε

Όπως φαίνεται από τη συνοπτική παρουσίαση των μεταρρυθμιστικών τάσεων, οι περισσότερες Ευρωπαϊκές χώρες έχουν προχωρήσει σε σημαντικές μεταρρυθμίσεις με σκοπό την εδαφική αναδιάρθρωση της Τ.Α. Κατά την διάρκεια των τελευταίων ετών, εδαφικές αναδιαρθρώσεις έγιναν στην Ελλάδα, στη Δανία, στην τέως Ανατολική Γερμανία και στην Πολωνία, ενώ η διαδημοτική συνεργασία ενισχύθηκε σχεδόν παντού, με χαρακτηριστικό παράδειγμα την Γαλλία.

Αισθητές υπήρξαν επίσης, σε ολόκληρη την Ευρώπη, οι τάσεις για μεταφορά αρμοδιοτήτων (λειτουργική μεταρρύθμιση) προς τους Δήμους, καθώς και οι προσπάθειες για εξορθολογισμό των εσωτερικών οργανωτικών δομών.

Ως προς την εισαγωγή πρακτικών του νέου δημόσιου μάνατζμεντ, το Ηνωμένο Βασίλειο ήταν η πρώτη χώρα όπου εφαρμόσθηκαν ευρύτατα, ενώ ακολούθησαν οι βορειοευρωπαϊκές και οι χώρες της Ανατολικής Ευρώπης. Η επιρροή αυτής της «μεταρρυθμιστικής σχολής» είναι αισθητά μικρότερη στη Νότια Ευρώπη και εξαιρετικά αδύναμη στη χώρα μας, όπου οι Δήμοι εμφανίζουν πολύ μικρά ποσοστά δαπανών επί του Α.Ε.Π. και περιορισμένο ρόλο στις υπηρεσίες κοινωνικού χαρακτήρα.