Ανασχεδιάζοντας το θεσμό της Διαβούλευσης

Της Κατερίνας Μήτσου, συνεργάτη της ΚΕΔΕ



Τα τελευταία χρόνια οι σύγχρονοι φορείς διαμόρφωσης και χάραξης τοπικής πολιτικής καλούνται να αντιμετωπίσουν πληθώρα προκλήσεων και προβλημάτων. Η συνεχιζόμενη χρηματοοικονομική κρίση, που υπαγορεύει πλέον την ανάγκη να «κάνουμε περισσότερα με λιγότερους πόρους», η έλλειψη εμπιστοσύνης των πολιτών προς κάθε φορέα διακυβέρνησης, που εντείνει τα φαινόμενα αποστασιοποίησης από τις τοπικές υποθέσεις και η έλλειψη συμμετοχής στα κοινά, είναι μερικά μόνο από αυτά. Για να αναζητήσουν αποδοτικότερες και αποτελεσματικότερες λύσεις, ενισχύοντας παράλληλα την ενεργή συμμετοχή όλων των τοπικών εταίρων, οι φορείς άσκησης πολιτικής οφείλουν να εμπλέξουν στη διαδικασία διαμόρφωσης και χάραξης των δράσεων τους έναν μεγάλο αριθμό παραγόντων, που μπορούν να επηρεάσουν τις εξελίξεις της τοπικής κοινωνίας. Κάτοικοι και επαγγελματίες, αιρετό προσωπικό και υπάλληλοι, ενεργοί πολίτες και άλλοι τοπικοί φορείς, αποτελούν τις δυναμικές ομάδες που καλούνται να ξεπεράσουν τις δικές τους επιδιώξεις και στόχους και να κατανοήσουν τις ανάγκες και τις προτεραιότητες των υπολοίπων, ώστε να συνθέσουν από κοινού μία στρατηγική, που θα ανταποκρίνεται στην τοπική κατάσταση, για την επίτευξη των σκοπών τους. Στο σημείο αυτό εμπλέκεται η έννοια της διαβούλευσης, που έχει στόχο, ως μια διαδικασία αμφίδρομης επικοινωνίας, να φέρει σε επαφή όλους τους σχετικούς φορείς και παράγοντες, επιδιώκοντας η ανταλλαγή απόψεων αυτή να αποφέρει τα επιθυμητά αποτελέσματα.

Η διαβούλευση στα ζητήματα που αφορούν στην Τοπική Αυτοδιοίκηση (ΤΑ) θεσμοθετήθηκε ως απαραίτητη ενδιάμεση φάση κατά τη σύνταξη των τετραετών επιχειρησιακών προγραμμάτων, όπως αυτά θεσμοθετήθηκαν με τα άρθρα 203-207 του ΚΔΚ (Νόμος 3463/2006), ενώ με τον «Καλλικράτη» συστήθηκε για πρώτη φορά η Δημοτική Επιτροπή Διαβούλευσης (ΔΕΔ), ως γνωμοδοτικό όργανο σε κάθε Δήμο[1]. Τέλος, η διαβούλευση εντάχθηκε δυναμικά στην καθημερινότητα των Δήμων, στο πλαίσιο της νέας Προγραμματικής Περιόδου 2014-2020, καθώς αποτέλεσε σημαντικό συστατικό στοιχείο της διαδικασίας σχεδιασμού και εφαρμογής πολιτικών.

Στο παρόν κείμενο θα προσπαθήσουμε να παρουσιάσουμε συνοπτικά τη χρησιμότητα της διαβούλευσης, και τους λόγους για τους οποίους δεν μπόρεσε να λειτουργήσει. Τέλος, θα παρουσιαστεί και η περίπτωση μελέτης του Δήμου Λεμεσού. Σε επόμενο άρθρο θα παρουσιαστούν οι σύγχρονες τεχνικές και μέθοδοι διαβούλευσης, που μπορεί ο κάθε Δήμος να χρησιμοποιήσει αποτελεσματικότερα.

Τι είναι διαβούλευση;

Μολονότι υπάρχουν πολλοί και διαφορετικοί ορισμοί της, ένας κοινά αποδεκτός ορισμός είναι ότι η διαβούλευση αποτελεί μια συνεχής, αμφίδρομη και διαδραστική διαδικασία, που περιλαμβάνει την καταγραφή της υπάρχουσας κατάστασης, τον καθορισμό των επιμέρους θεμάτων για τα οποία γίνεται η διαβούλευση, τη συζήτηση προτάσεων και την ανταλλαγή επιχειρημάτων και τέλος – αλλά όχι απαραιτήτως – τη συμφωνία για ανάληψη ενεργειών από κοινού. Πιο συγκεκριμένα, σε θεσμικό επίπεδο, αποτελεί «μια αμφίδρομη επικοινωνία και κανονιστική διαδικασία ανάμεσα στους διαμορφωτές της πολιτικής (policy makers) και στα μέρη τα οποία αυτές οι πολιτικές αφορούν, πχ φορείς και πολίτες (stakeholders), με στόχο οι πρώτοι να εισακούσουν τις απόψεις των δεύτερων».[2] Η διαβούλευση δεν είναι σε καμία περίπτωση μια διαπραγμάτευση, καθώς δεν έχει κύριο μέλημα να γεφυρώσει μια διαφορά, αλλά να δημιουργήσει κάτι νέο και χρήσιμο. Ουσιαστικά, αποτελεί για τους συμμετέχοντες μία ευκαιρία μέσα από την οποία διαμορφώνουν οι ίδιοι νέες πτυχές της συλλογικής τους πραγματικότητας, αντί να τις πληροφορούνται εκ των υστέρων.

Ωστόσο, δεν είναι λίγα τα προβλήματα που παρουσιάστηκαν στην προσπάθεια ενεργοποίησης της διαδικασίας της διαβούλευσης, με σημαντικότερα αυτό της μη λειτουργίας της ΔΕΔ, σε πολλούς Δήμους, αλλά και τη χλιαρή συμμετοχή των εμπλεκόμενων φορέων, σε όλες τις σχετικές δράσεις.

Γιατί είναι χρήσιμη η διαδικασία της διαβούλευσης

Η διαδικασία της διαβούλευσης επιχειρεί να καλύψει το κενό που υπάρχει παραδοσιακά ανάμεσα σε αυτούς που αποφασίζουν, σε αυτούς που υλοποιούν και σε αυτούς που υφίστανται τα αποτελέσματα των αποφάσεων αυτών. Το ουσιαστικότερο ίσως όφελος μιας τέτοιας διαδικασίας είναι η δημιουργία και η καλλιέργεια μιας μόνιμης σχέσης ανάμεσα σε όλα τα μέρη της τοπικής κοινωνίας, που δεν εξαντλείται στην απλή ανταλλαγή απόψεων, αλλά διευρύνεται σε όλα τα στάδια χάραξης πολιτικής.

Όσο μεγαλύτερη είναι η συμμετοχικότητα στις διαδικασίες της διαβούλευσης, τόσο ουσιαστικότερα θα είναι και τα αποτελέσματά της. Στη διαβούλευση συμμετέχουν όλοι οι φορείς που δρουν σε τοπικό επίπεδο, και στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους και των δυνατοτήτων τους, μπορούν να συμβάλλουν στην επίτευξη των κοινών στόχων. Ενδεικτικά αναφέρουμε:

• Οι τοπικές δημόσιες αρχές
• Οι τοπικοί εμπορικοί και επαγγελματικοί σύλλογοι και οργανώσεις
• Οι επιστημονικοί σύλλογοι και φορείς
• Οι τοπικές οργανώσεις εργαζομένων και εργοδοτών
• Οι φορείς ειδικών πληθυσμιακών ομάδων
• Οι ενώσεις και σύλλογοι γονέων και κηδεμόνων
• Οι αθλητικοί και πολιτιστικοί σύλλογοι και φορείς
• Οι εθελοντικές οργανώσεις και κινήσεις πολιτών

Γιατί ο θεσμός της διαβούλευσης δεν είχε τα αναμενόμενα αποτελέσματα;

Οι σημερινοί πολίτες είναι περισσότερο ενημερωμένοι από ότι σε οποιαδήποτε άλλη περίοδο της ιστορίας. Φαίνεται όμως ότι ακριβώς αυτή η «ευκολία» στην πρόσβαση της πληροφορίας έχει καταστήσει τους πολίτες να υιοθετήσουν μια στείρα κριτική στάση απέναντι στους φορείς χάραξης πολιτικής, που προσεγγίζει ακόμη και την αδιαφορία. Είναι χαρακτηριστικό ότι ακόμα και στις εκλογές, ο αριθμός αυτών που επιλέγουν να ψηφίσουν μειώνεται συνεχώς. Παράλληλα, η συνεχιζόμενη οικονομική κρίση έχει εντείνει την ανισότητα ανάμεσα στις διάφορες κοινωνικές ομάδες, διευρύνοντας την ψαλίδα ανάμεσα στους οικονομικά εύπορους και τους μη. Μια τέτοια συνθήκη έχει ως αποτέλεσμα την αποδυνάμωση του κοινωνικού ιστού, ο πολίτης γίνεται περισσότερο εσωστρεφής και αποστασιοποιείται από τις τοπικές υποθέσεις, καθώς θεωρεί ότι είτε αυτές δεν τον αφορούν, είτε ο ίδιος δεν έχει καμία δυνατότητα να μεταβάλλει την υπάρχουσα κατάσταση. Επιπλέον, η έλλειψη εμπιστοσύνης απέναντι σε οποιοδήποτε θεσμό διακυβέρνησης, οξύνει την μη ενασχόληση του πολίτη με τα κοινά και ενισχύει τη δυσπιστία απέναντι στις πιθανές προσπάθειες του Δήμου να ενισχύσει τη συμμετοχικότητα.

Ακόμη όμως και αν ο πολίτης λάβει μέρος στη διαβούλευση, θα κληθεί να αντιμετωπίσει τη γραφειοκρατική αντίληψη κάποιων ευτυχώς μόνο, αιρετών εκπροσώπων, αλλά και υπαλλήλων, που αντιλαμβάνονται τη διαβούλευση, ανάμεσα στους πολίτες και τον Δήμο, ή ακόμη και ανάμεσα στον εσωτερικό μηχανισμό του Δήμου, ως μια χρονοβόρα διαδικασία που οφείλει να εξαντλείται στο τυπικό της υπόθεσης. Σε πολλές περιπτώσεις ο πολίτης δεν θεωρείται ικανός να κατανοήσει και να αντιληφθεί την όποια πολυπλοκότητα διαχείρισης των τοπικών υποθέσεων, με αποτέλεσμα να αποκλείεται από οποιαδήποτε συμμετοχή στα κοινά. Τέλος, ακόμη και ο αποκλειστικά γνωμοδοτικός χαρακτήρας της ΔΕΔ, δεν την οπλίζει με το απαραίτητο κύρος, ώστε να μπορεί να επηρεάσει επί της ουσίας τις αποφάσεις της δημοτικής αρχής, καθώς υπάρχει πάντα ο κίνδυνος οι αποφάσεις της να μην ληφθούν καν υπόψη. Οι αντιλήψεις αυτές, σε συνδυασμό με την πλήρη απουσία της διαβούλευσης στην κουλτούρα της ελληνικής κοινωνίας γενικά και αυτοδιοίκησης συγκεκριμένα, εξηγούν σε μεγάλο βαθμό την αδυναμία που εμφανίζεται στην ουσιαστική χρήση των μεθόδων διαβούλευσης, αλλά και των περιορισμένων αποτελεσμάτων που αυτές έχουν.

Ποιες οι βασικές προϋποθέσεις επιτυχίας μιας διαβούλευσης

Η συμμετοχικότητα από μόνη της δεν μπορεί να αποτελέσει εγγύηση για μία επιτυχημένη διαβούλευση. Υπάρχουν ακόμη μια σειρά από πολύ σημαντικούς παράγοντες που πρέπει να διέπουν την οποιαδήποτε απόπειρα διαβούλευσης.

Αρχικά, είναι βασικό οι συμμετέχοντες να έχουν ενημέρωση και καλή κατανόηση του σκοπού και της διαδικασίας της διαβούλευσης, ώστε να διευκολύνεται η ουσιώδης συμμετοχή τους. Εξίσου σημαντικό στοιχείο είναι και η εξασφάλιση της ισότιμης συμμετοχής στις διαδικασίες και πρόσβασης στη σχετική πληροφόρηση όλων ανεξαιρέτως, η οποία βοηθά στην ανάπτυξη σχέσεων εμπιστοσύνης. Παράλληλα, ο ουσιαστικός σεβασμός των διαφορετικών απόψεων, αξιών, συμφερόντων, εμπειρίας και γνώσεων των συμμετεχόντων, ο οποίος εμπλουτίζει τη συνολική οπτική και βοηθά στη σύνθεση νέων και ολοκληρωμένων σχεδίων, αποτελεί επίσης βασικό συστατικό μιας επιτυχημένης διαβούλευσης. Επιπλέον, η υποχρέωση λογοδοσίας και ανάληψης ευθύνης για τα πεπραγμένα και τα λεχθέντα από όλους τους συμμετέχοντες στις διαδικασίες της διαβούλευσης ενισχύει την αξιοπιστία του θεσμού. Ένα ακόμη ουσιαστικό βήμα για την ενίσχυση του θεσμού είναι και η κατανόηση, από όλους τους εμπλεκόμενους, ότι πρόκειται για μια συνεχή διαδικασία που δεν εξαντλείται απλώς στην ανταλλαγή απόψεων, αλλά εφαρμόζεται στο σύνολο των δράσεων που αφορούν στο υπό διαβούλευση θέμα. Είναι σημαντικό τόσο για τους πολίτες να πιστέψουν ότι οι φορείς χάραξης πολιτικής θα λάβουν υπόψη τους τις δικές τους παρατηρήσεις, αλλά και για τους φορείς να γνωρίζουν ότι έχοντας ενεργούς και ενήμερους πολίτες δεν μπορούν να πράττουν κατά βούληση. Τέλος, θα πρέπει να αναθεωρηθεί και κατά συνέπεια να ενισχυθεί ο ρόλος της ΔΕΔ.

Το παράδειγμα της Ηλεκτρονικής Διαβούλευσης στο Δήμο Λεμεσού (Κύπρος)

Ο Δήμος Λεμεσού, στο πλαίσιο σχεδιασμού της στρατηγικής Βιώσιμης Αστικής Ανάπτυξης, προχώρησε σε ολοκληρωμένη πρόταση αναπτυξιακών παρεμβάσεων, που αφορά στις Δυτικές Συνοικίες του Αστικού Κέντρου του Δήμου, η οποία εγκρίθηκε για την Νέα Προγραμματική Περίοδο 2014 – 2020. Προαπαιτούμενο για την έγκρισή της αποτέλεσε η διαδικασία διαβούλευσης, που υιοθέτησε και υλοποίησε ο Δήμος, προκειμένου να προωθήσει και να αποδείξει τη συμμετοχικότητα όλων των εταίρων της τοπικής κοινωνίας

Επιδιωκόμενο αποτέλεσμα ήταν η ανατροφοδότηση του Δήμου για τις ιδέες και τις απόψεις του πληθυσμού της περιοχής, σχετικά με τις μελλοντικές αναπτυξιακές προτάσεις και ο περιορισμός αρνητικών επιπτώσεων από τις δράσεις αυτές, ώστε να παραμείνουν βιώσιμες με την εμπλοκή της τοπικής κοινωνίας και των τοπικών φορέων

Πρώτη ενέργεια αποτέλεσε η δημιουργία ιστοσελίδας[3] με διαθέσιμα στοιχεία για την περιοχή (χάρτες, στατιστικά δεδομένα, παρουσίαση προτεινόμενων παρεμβάσεων, φωτογραφικό υλικό, συνεντεύξεις από τοπικούς παράγοντες και αιρετούς). Στην ιστοσελίδα δημιουργήθηκε forum, ώστε οι πολίτες να έχουν συγκεκριμένο σημείο αναφοράς για τη συνεχή πληροφόρησή τους, με στόχο να συμβάλουν με τις απόψεις τους. Ανάλογη προβολή έγινε, για καλύτερη επικοινωνία με το ευρύ κοινό και τη νεολαία, από τα εργαλεία κοινωνικής δικτύωσης. Παράλληλα, για να υπάρξει μεγαλύτερη πρόσβαση στη συμμετοχική διαδικασία, χωρίς να αποκλειστούν οι μη χρήστες του διαδικτύου, το τμήμα επικοινωνίας του Δήμου χρησιμοποίησε τον τοπικό και δημοτικό τύπο (εφημερίδες, δημοτικό ραδιόφωνο και τηλεόραση), για την ενημέρωση των πολιτών, καλώντας τους να καταθέσουν τις απόψεις τους απευθείας στο Δήμο.

Για τον καλύτερο σχεδιασμό της δράσης ορίστηκαν ως συντονιστές ένας αρμόδιος από το τμήμα επικοινωνίας του Δήμου και ένας από το τμήμα προγραμματισμού, οι οποίοι συνεργάστηκαν με ομάδα δημοτικών συμβούλων, που αντιπροσωπεύουν το σύνολο των δημοτικών παρατάξεων. Παράλληλα, συστήθηκε ειδική ομάδα, υπεύθυνη για την υποδοχή προτάσεων και ιδεών, την επεξεργασία και προώθηση αυτών στους αρμόδιους.

Τέλος, σχεδιάστηκε η υλοποίηση εργαστηρίων διαλόγου. Στα εργαστήρια, προωθήθηκαν 3 τομείς πολιτικής (κοινωνικός, περιβαλλοντικός, πολιτιστικός), και αναπτύχθηκαν προβληματισμοί, εισηγήσεις και ιδέες για τον εμπλουτισμό της πρότασης.

Το σύνολο των δραστηριοτήτων και πληροφοριών υποστηρίχθηκε από ειδικό εργαλείο επικοινωνίας του Δήμου Λεμεσού, που διαθέτει περισσότερες από 10.000 επαφές. Σε αυτό, περιλαμβάνονται όλα τα Μέσα Μαζικής Ενημέρωσης, μεγάλος αριθμός από διαμορφωτές πολιτικής, ΜΚΟ και ενεργοί πολίτες. Ειδική στόχευση έγινε και προς τα ΜΜΕ, καθώς προωθήθηκαν σε περισσότερους από 300 δημοσιογράφους, από όλα τα ΜΜΕ (εφημερίδες, ηλεκτρονικές ιστοσελίδες ενημέρωσης, τηλεόραση, ραδιόφωνο), δελτία τύπου και ανακοινώσεις, που αφορούν στη διαδικασία.

Μετά την ολοκλήρωση της δράσης ο Δήμος λειτούργησε στην ιστοσελίδα της Διαβούλευσης ειδικό τμήμα για την ανακοίνωση των αποτελεσμάτων, ώστε να μπορούν αυτά να είναι προσβάσιμα σε όλους τους πολίτες. Παράλληλα, οι πολίτες κλήθηκαν να απαντήσουν συγκεκριμένο ερωτηματολόγιο, στο οποίο θα μπορούν να αξιολογήσουν την τρέχουσα διαδικασία, αλλά και να καταθέσουν απόψεις και προτάσεις για το σχεδιασμό νέας.

Τέλος, ο Δήμος επιδιώκει να διατηρήσει μόνιμη και συνεχή επικοινωνία με το σύνολο των πολιτών και των φορέων που συμμετείχαν σε αυτή, ώστε να ενημερώνεται συνεχώς για τις εξελίξεις των αποφασισμένων παρεμβάσεων.

Όπως χαρακτηριστικά φαίνεται από το παραπάνω παράδειγμα καλής πρακτικής, ο Δήμος Λεμεσού προσέγγισε το θέμα της διαβούλευσης ολοκληρωμένα. Ενεργοποίησε το σύνολο του μηχανισμού του και ενέπλεξε το μεγαλύτερο δυνατό αριθμό των τοπικών παραγόντων, των τοπικών και εθνικών διαμορφωτών της κοινής γνώμης, αλλά και των αιρετών και υπηρεσιακών του στελεχών. Ακόμη πιο σημαντική ήταν η προσπάθεια η διαδικασία της διαβούλευσης να είναι διαρκής, συνεχής και με απτά αποτελέσματα, που δεν έμειναν στο αρχείο, αλλά γνωστοποιήθηκαν και αξιολογήθηκαν από τους συμμετέχοντες.

Η διαβούλευση είναι ένας ζωντανός θεσμός, με ποικίλες εφαρμογές στο χώρο της ΤΑ. Ανεξάρτητα από το αν θεωρείται προαπαιτούμενο για το σχεδιασμό των επιχειρησιακών προγραμμάτων ή τη διαμόρφωση προτάσεων στα ανταγωνιστικά και μη προγράμματα, οι τοπικές αρχές μπορούν και οφείλουν να διαδραματίσουν σημαντικό ρόλο στην ενίσχυση του θεσμού της διαβούλευσης. Και αυτό γιατί η διαβούλευση μπορεί να χρησιμοποιηθεί σε όλα τα ζητήματα της τοπικής κοινωνίας, προκειμένου να σχηματιστούν συνεργασίες, χρήσιμες για τη λειτουργία και την αναπτυξιακή πολιτική του Δήμου. Εξάλλου, οι πολλές και διαφορετικές μέθοδοι της διαβούλευσης επιτρέπουν την εμπλοκή όλων των πληθυσμιακών και κοινωνικών ομάδων μιας τοπικής κοινωνίας, καλύπτοντας το σύνολο της θεματολογίας ενός Δήμου. Τέλος, οι ίδιες οι τοπικές αρχές οφείλουν να κατανοήσουν ότι η διαβούλευση μπορεί να αποτελέσει ένα πολιτικό εργαλείο το οποίο, εμπλέκοντας το σύνολο της τοπικής κοινωνίας, στο σχεδιασμό της τοπικής πολιτικής, έχει σαν αποτέλεσμα τη διαμόρφωση ζωντανών συμμαχιών που θα συντελέσουν και θα διευκολύνουν την αποτελεσματικότερη και αποδοτικότερη λειτουργία του Δήμου ως σύνολο.



Μήτσου Κατερίνα

Συνεργάτης ΚΕΔΕ

[1]Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης − Πρόγραμμα Καλλικράτης, Άρθρο 76 του Ν. 3852/2010/ΦΕΚ Α’

[2] ΕΕΤΑΑ, – Υπουργείο Εσωτερικών, Οδηγός Δημοτικής Διαβούλευσης, ΕΠ «Διοικητική Μεταρρύθμιση 2007 – 2013”, 2011, σελ: 7



[3] Για περισσότερες πληροφορίες: http://www.2014.renewedlimassol.com