9 + 1 ερωτήματα σχετικά με τις θέσεις του ΥΠΕΣ για τα οικονομικά της Τ.Α.

Του Ράλλη Γκέκα, Δρ. Οικονομικών ΤΑ

Το ΥΠΕΣ πήρε την πρωτοβουλία για την «Επαναθεσμοποίηση των δομών και λειτουργιών για ένα αποκεντρωμένο κράτος». Στο πλαίσιο αυτής της πρωτοβουλίας δημιούργησε την Επιτροπή «Επαναθεσμοποίησης», με κύριο έργο την κατάρτιση του νέου νομοθετικού πλαισίου. Η Επιτροπή συγκρότησε τέσσερις θεματικές ομάδες με αντικείμενα:

• Αρμοδιότητες, προσωπικό και εποπτεία ΟΤΑ – Σχέση ΤΑ και Κρατικής Διοίκησης
• Θεσμική συγκρότηση και λειτουργία ΟΤΑ
• Οικονομικά ΤΑ
• Πόροι και αναπτυξιακοί προοπτική ΤΑ

Στο κείμενο που ακολουθεί θα προσπαθήσω να συμβάλω στο σχετικό διάλογο της θεματικής ενότητας για τα οικονομικά της ΤΑ. Ως βάση γι’ αυτόν το διάλογο θεωρούνται τα κείμενα που έχει, μέχρι σήμερα, καταθέσει το ΥΠΕΣ.
Πριν ξεκινήσει οποιαδήποτε τοποθέτηση θα πρέπει να ξεκαθαρίσω ότι θεωρώ τους συντάκτες των σχετικών κειμένων, με καλή πρόθεση. Προφανώς εάν δεν είχαν καλή πρόθεση δεν θα υπήρχε αντικείμενο διαλόγου και συμβολής σε αυτόν. Υπάρχει όμως ένας επιπλέον λόγος που κάνει επιβεβλημένη, νομίζω, την παρατήρηση αυτή. Τα κείμενα που έχουν κατατεθεί διακατέχονται από μία «δημιουργική ασάφεια». Με βάση την παραπάνω παραδοχή, θεωρώ το γεγονός αυτό ως πρόσκληση σε δημιουργικό διάλογο.
Ένας στρατηγικός σχεδιασμός αφορά στην Αυτοδιοίκηση της επόμενης δεκαετίας. Στα οικονομικά της ΤΑ πολλές είναι οι προκλήσεις, αλλά και πολλά τα ερωτήματα που έχουν μείνει αναπάντητα. Τα κείμενα που έχουν κατατεθεί σε πολλές περιπτώσεις μένουν στο επίπεδο του τίτλου. Για να γεμίσει όμως το «άδειο πουκάμισο» πριν από όλα θα πρέπει να ξέρουμε τις πολιτικές επιλογές και προτεραιότητες του ΥΠΕΣ. Με βάση αυτές τις προτεραιότητες θα μπορέσει η επιτροπή να εξειδικεύσει τους σχεδιασμούς της. Να υπενθυμίσω ότι η εμπειρία που υπάρχει, ελληνική και διεθνής είναι μεγάλη. Τα στελέχη του ΥΠΕΣ είναι αρκετά έμπειρα, ώστε να μπορέσουν να υποστηρίξουν τις πολιτικές, όταν αυτές συγκεκριμενοποιηθούν.
Προφανώς για τα οικονομικά της ΤΑ μπορούμε να μιλάμε με τις ώρες. Επέλεξα 9+1 θέματα που αναφέρονται ή όχι στα κατατεθειμένα από το ΥΠΕΣ κείμενα, τα οποία νομίζω ότι αποτελούν κομβικά σημεία και συνεπώς η αποσαφήνιση και συγκεκριμενοποίηση τους θα βοηθήσει στο σχεδιασμό του θεσμικού και επιχειρησιακού πλαισίου.

1. ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΑΥΤΟΤΕΛΕΙΑ

Στις οκτώ αρχές που θα πρέπει να διέπουν το νέο πλαίσιο της ανασυγκρότησης της ΤΑ στο κείμενο του ΥΠΕΣ «Επαναθεσμοποίηση των δομών και λειτουργιών για ένα αποκεντρωμένο κράτος» περιλαμβάνεται και η οικονομική αυτοτέλεια των ΟΤΑ.
Το υπό κατάρτιση Στρατηγικό Σχέδιο για την Μεταρρύθμιση στο Πολιτικο-Διοικητικό Σύστημα της Χώρας, εξειδικεύεται σε εννέα (9) Πυλώνες, μεταξύ των οποίων η «Δημοσιονομική Αποκατάσταση & Ενίσχυση Οικονομικής Αυτοτέλειας Αυτοδιοίκησης».
Δυστυχώς, στα κείμενα του ΥΠΕΣ δεν γίνεται καμία προσπάθεια πολιτικής αποσαφήνισης του όρου «Οικονομική αυτοτέλεια της ΤΑ», ή τουλάχιστον της συσχέτισης της με τους ανάλογους ορισμούς, όπως αυτοί καθορίζονται από τους διεθνείς θεσμούς.
Ο ΟΟΣΑ, στη μελέτη “OECD Sub central tax autonomy”, έχει επεξεργαστεί σειρά δεικτών που περιγράφουν τη φορολογική αυτονομία και της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Εάν προσπαθήσουμε να εφαρμόσουμε τα κριτήρια αυτά στην Ελληνική ΤΑ θα παρατηρήσουμε ότι καταλαμβάνει τις τελευταίες θέσεις στην Ευρώπη.
Η προσπάθεια βελτίωσης αυτών των δεικτών θα οδηγήσει τους συγγραφείς του κειμένου σε πολύ ουσιαστικά συμπεράσματα, που θα βοηθήσουν την Ελληνική ΤΑ να ξεφύγει από τον πάτο της σύγχρονης ευρωπαϊκής πραγματικότητας.

2. ΔΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΗ ΑΠΟΚΕΝΤΡΩΣΗ

Τον όρο «δημοσιονομική αποκέντρωση» τον συνάντησα, τουλάχιστον εγώ, μία φορά μόνο στα κείμενα του ΥΠΕΣ. Πέραν τούτου τίποτα! Πολιτική επιλογή ή αδυναμία του κειμένου;
Είναι γνωστό ότι η δημοσιονομική αποκέντρωση αποτελεί στρατηγική επιλογή και αίτημα της ΤΑ εδώ και πολλά χρόνια. Υπάρχουν επεξεργασμένες θέσεις και απόψεις. Επανειλημμένα, οι απόψεις αυτές έχουν κριθεί στα συλλογικά όργανα της ΤΑ και έχουν λάβει την υποστήριξη της συντριπτικής πλειοψηφίας των αιρετών, μεταξύ των οποίων διαχρονικά και της αυτοδιοικητικής παράταξης του κυβερνώντος κόμματος.

3. ΤΟΠΙΚΟ ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΟ ΣΥΣΤΗΜΑ

Το τοπικό φορολογικό σύστημα αποτελεί ένα από τους μεγάλους ασθενείς των οικονομικών της ΤΑ. Ερωτήματα που απαιτούν πολιτικές απαντήσεις είναι:

• Θα συνεχίσει η περιφέρεια να εξαρτάται οικονομικά, σχεδόν αποκλειστικά, από το κεντρικό κράτος, χωρίς ίδιους πόρους;
• Θα υπάρξει πρωτοβουλία για το ξεκαθάρισμα των φόρων και τελών της ΤΑ; Φόροι ονομάζονται τέλη, επιχορηγήσεις ονομάζονται τέλη, με αποτέλεσμα ούτε το κράτος αλλά ούτε και ο ενεργός πολίτης να μπορεί να διακρίνει τις επιλογές της οικονομικής πολιτικής του κάθε δήμου.
• Θα εκσυγχρονιστεί το σύστημα καθορισμού και βεβαίωσης- είσπραξης των φόρων -τελών; Τα τέλη καθαριότητας για παράδειγμα έχουν όλα τα χαρακτηριστικά του φόρου. Παράλληλα, δεν συμβάλλουν καθόλου στην υλοποίηση των νέων εθνικών στρατηγικών και διεθνών υποχρεώσεων της χώρας, για μείωση των απορριμμάτων, εξοικονόμηση πόρων και ανακύκλωση.
• Θα αναμορφωθεί το σύνολο του τοπικού φορολογικού συστήματος; Σήμερα, μία σειρά μικροί φόροι και τέλη προσφέρουν περιορισμένα έσοδα με μεγάλο κόστος διαχείρισης.

4. ΤΟΠΙΚΟΣ ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΟΣ ΜΗΧΑΝΙΣΜΟΣ

Στην εισήγηση του κ. Πουλάκη, ΓΓ ΥΠΕΣΔΑ, αναφέρεται: «Αναβαθμίζεται η επιχειρησιακή ικανότητα των ΟΤΑ στην είσπραξη των ιδίων εσόδων τους, με αξιοποίηση των ίδιων ή ανάλογων μηχανισμών με εκείνους του κεντρικού κράτους και εξομοίωση των Ο.Τ.Α. με το Δημόσιο σε ό,τι αφορά τις διαδικασίες του Κ.Ε.Δ.Ε., σε συνεργασία με τα συναρμόδια Υπουργεία και φορείς».
Εάν αυτό σημαίνει πολιτική επιλογή δημιουργίας τοπικού φορολογικού μηχανισμού, εγώ προσωπικά καταρχήν θα συμφωνούσα.
Όλοι όμως οι «παροικούντες την Ιερουσαλήμ» γνωρίζουμε ότι η Ελλάδα είναι πολύ μικρή και με μεγάλες γεωγραφικές ιδιαιτερότητες, για να συντηρήσει δύο παράλληλους, έναν κεντρικό και έναν τοπικό, φορολογικούς μηχανισμούς. Προφανώς, ο κ. Γενικός έχει υπόψη του κάποια μελέτη που δίνει λύση στο συγκεκριμένο πρόβλημα. Θα είναι ενδιαφέρον να γνωρίσουμε όχι μόνο τα οικονομικά αλλά και τα επιχειρησιακά- λειτουργικά της στοιχεία.
Στην περίπτωση που δεν έχω καταλάβει καλά τις συγκεκριμένες πολιτικές επιλογές το ερώτημα που παραμένει είναι: Τι θα γίνει με την είσπραξη των εσόδων των δήμων και την επερχόμενη κατάργηση του μονοπωλίου της ΔΕΗ;

5. ΚΑΠ

Για τους ΚΑΠ επαναλαμβάνεται η διατύπωση «Διασφάλιση και σταδιακή αύξηση της κρατικής χρηματοδότησης των Ο.Τ.Α., ανάλογα με τη βελτίωση της συνολικής δημοσιονομικής κατάστασης της χώρας». Ισορροπημένη πολιτική διατύπωση που διασκεδάζει τις προσδοκίες των αιρετών, χωρίς όμως να δεσμεύεται. Η γνώμη μου είναι ότι δεν χρειάζονται μεγάλα λόγια. Όλοι γνωρίζουν την οικονομική κατάσταση της χώρας. Ακόμα και η ΚΕΔΕ δεν διεκδικεί αυξήσεις. Απλώς η επιμονή στην πιστή τήρηση των νόμων θα διαφοροποιούσε αισθητά, από τις προηγούμενες οικονομικές πολιτικές για την Τοπική Αυτοδιοίκηση.
Αναφέρεται στα κείμενα, όχι μόνο μία φορά, η πολιτική βούληση για αλλαγή του τρόπου κατανομής των ΚΑΠ. Καταρχήν να ξεκαθαριστεί ότι τα κριτήρια κατανομής που αναφέρονται στα κείμενα του ΥΠΕΣ, υπάρχουν τόσο στο Ν. 3852/2010 (Καλλικράτης), όσο και στο ήδη εφαρμοζόμενο σύστημα κατανομής. Άλλα είναι τα προβλήματα στον τρόπο κατανομής των ΚΑΠ. Για να διατηρείται πάντως και η θεσμική κανονικότητα, σύμφωνα με το Νόμο, αλλαγή του συστήματος κατανομής των ΚΑΠ γίνεται από το ΥΠΕΣ, μετά από πρόταση της ΚΕΔΕ.
Ένα επικίνδυνο, κατά τη γνώμη μου, σημείο είναι η πολιτική βούληση δημιουργίας αποθεματικού από τους ΚΑΠ. Η εμπειρία της ΤΑ από τέτοιου είδους αποθεματικά είναι πολύ αρνητική. Ας βρει για παράδειγμα η σημερινή ηγεσία του ΥΠΕΣ τι απέγινε το αποθεματικό για το πρόγραμμα ΑΚΣΙΑ. Όπως είπα και στην εισαγωγή, είμαστε υποχρεωμένοι να δεχθούμε τις καλές προθέσεις των συντακτών των κειμένων του Υπουργείου. Η υπό επεξεργασία στρατηγική έχει μέσο-μακροπρόθεσμους στόχους. Ποιος εγγυάται ότι κάποιος επόμενος, εάν θέλετε όχι ΥΠΕΣ αλλά επικεφαλής του ΓΛΚ, δεν θα βρει έτοιμο ένα πολύ ωραίο και γεμάτο πορτοφόλι για να το χρησιμοποιήσει για ίδιους, εκτός αυτοδιοίκησης, σκοπούς;
Τέλος, ένα άκρως πολιτικό θέμα. Αύξηση ΚΑΠ χωρίς αύξηση ιδίων εσόδων σημαίνει πρακτικά, περαιτέρω οικονομική, άρα και πολιτική, κηδεμόνευση των δήμων. Σίγουρα πάντως δε σημαίνει οικονομική αυτοτέλεια της ΤΑ.

6. ΕΞΟΙΚΟΝΟΜΗΣΗ ΔΑΠΑΝΩΝ

Ένα στοιχείο που κάνει ιδιαίτερη εντύπωση είναι ότι δεν υπάρχει, στα κατατεθειμένα από το ΥπΕς κείμενα, σχεδόν καθόλου, ως πολιτική προτεραιότητα, το θέμα της εξοικονόμησης πόρων. Είναι γνωστό ότι μία ορθολογικοποίηση των δαπανών της ΤΑ μπορεί να φέρει πολύ μεγάλες εξοικονομήσεις, χωρίς αυτό να συνδέεται με περιορισμό της ποσότητας ή της ποιότητας των προσφερόμενων, από τους δήμους, υπηρεσιών ή πολύ περισσότερο με απολύσεις.
Δύο απλά θέματα. Είναι γνωστό ότι το ενεργειακό κόστος στους δήμους αποτελεί ένα από τα μεγαλύτερα κέντρα κόστους. Η αλλαγή του νομικού πλαισίου και η θεσμική δυνατότητα να αναπτύξουν οι δήμοι πρωτοβουλίες για εξοικονόμηση ενέργειας, μέσω ΑΠΕ, με την υποστήριξη επιχειρησιακού προγράμματος του ΕΣΠΑ, μπορεί να οδηγήσει σε μεγάλες εξοικονομήσεις πόρων. Οι υπηρεσίες του ΥΠΕΣ έχουν επεξεργασμένες και από όσο γνωρίζω και κοστολογημένες, τις σχετικές προτάσεις.
Το κόστος μισθοδοσίας καλύπτει το μεγαλύτερο μέρος των λειτουργικών δαπανών των δήμων. Στο κόστος μισθοδοσίας θα πρέπει να επαναδιατυπωθεί όχι μόνο η διαδημοτική κατανομή, αλλά και η ενδοδημοτική (τομεακή) κατανομή. Προφανώς όλοι γνωρίζουμε ότι οι παρεμβάσεις αυτές έχουν πολιτικό κόστος.

7. ΚΑΤΑΝΟΜΗ ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΩΝ

Στην εισήγηση του κ. Πουλάκη ΓΓ ΥΠΕΣΔΑ, στη δεύτερη συνεδρίαση της επιτροπής, αναφέρεται: «Διαμορφώνονται διακριτά «μοντέλα» νησιωτικού, ορεινού, αγροτικού, αστικού Δήμου και, αντίστοιχα, νησιωτικής, ορεινής Περιφέρειας, των οποίων οι αρμοδιότητες και ο τρόπος λειτουργίας προσαρμόζονται στις ανάγκες και τις δυνατότητές των αντίστοιχων διοικητικών δομών και των τοπικών κοινωνιών, με αξιοποίηση της διεθνούς εμπειρίας και κατευθύνσεων στα ζητήματα αυτά».
Αυτό πρακτικά τι σημαίνει; Υιοθετείται πολιτικά η κατανομή αρμοδιοτήτων όπως στην ΤΑ της Ισπανίας; Υπάρχει η πολιτική βούληση θεσμοθέτησης δήμων πολλών ταχυτήτων; Προσωπικά δεν θα είχα καταρχήν αντίρρηση εάν υπήρχαν απαντήσεις στα πολλά πολιτικά, διοικητικά, λειτουργικά ακόμα και συνταγματικά προβλήματα μίας τέτοιας πολιτικής.
Εάν πάλι δεν οδηγούμαστε σε μία τέτοια πολιτική, βούληση του ΥΠΕΣ είναι να συνεχίζει να αντιμετωπίζει το δήμο Γαύδου όπως το δήμο Αθηναίων;
Έχω την αίσθηση πριν ξεκινήσουμε να μελετάμε ποιες αρμοδιότητες θα μεταφέρουμε και που, θα πρέπει να λύσουμε αυτό το βασικό πολιτικό ερώτημα.

8. ΔΙΑΔΗΜΟΤΙΚΗ- ΔΙΑΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΗ- ΔΙΑΒΑΘΜΙΔΙΚΗ ΣΥΝΕΡΓΑΣΙΑ

Η διαδημοτική-διαβαθμιδική συνεργασία φαίνεται να αποτελεί βασική πολιτική προτεραιότητα του ΥΠΕΣ και ορθώς κατά τη γνώμη μου. Πολύ φοβάμαι όμως ότι αργήσαμε. Αυτά τα θέματα θα έπρεπε να τα είχαμε λύσει από τις προηγούμενες δεκαετίες. Από τότε, πολύ νερό έχει τρέξει στο αυλάκι της ευρωπαϊκής ΤΑ. Οι δήμοι πλέον είναι ανοικτά οικονομικά συστήματα. Η εταιρικότητα σχεδόν μας επιβάλλεται (πακέτο Γιούνκερ, ΕΣΠΑ, JESSICA). Εταιρικότητα σημαίνει ότι στην τοπική ανάπτυξη συμμετέχουν όλοι οι τοπικοί παίκτες. Μπορεί κανείς πλέον να διανοηθεί «έξυπνη» ανάπτυξη χωρίς συνεργασίες με πανεπιστήμια και ερευνητικά κέντρα, ιδιωτικό τομέα, κοινωνικούς και περιβαλλοντικούς φορείς ή ενεργούς πολίτες; Το ευρύ αυτό πλαίσιο συνεργασίας θα πρέπει να ρυθμιστεί όχι μόνο θεσμικά αλλά και επιχειρησιακά. Δεν υπάρχει νομίζω ανάγκη να επιχειρηματολογήσω για το πάρτυ που θα υπάρξει σε περίπτωση που η αγορά αυτή αφεθεί στο laissez faire.
Από αυτή την άποψη η ενίσχυση της θέσης της ΤΑ σε ένα εταιρικό σχήμα προϋποθέτει τη διαδημοτική-διαβαθμιδική συνεργασία.

9. ΜΗΤΡΟΠΟΛΙΤΙΚΕΣ ΠΕΡΙΟΧΕΣ

Ένα επίσης σημαντικό ζήτημα στο οποίο η χώρα μας υστερεί, λόγω και της ατολμίας του Καλλικράτη, είναι η διαχείριση των μητροπολιτικών περιοχών. Οι μητροπολιτικές περιοχές αποτελούν πλέον το σημείο αιχμής του διεθνούς χωρικού ανταγωνισμού. Επομένως, η αντιμετώπιση τους θα πρέπει να είναι καταρχήν αναπτυξιακή και όχι λειτουργική. Άλλο θέμα η διαχείριση της μητροπολιτικής περιοχής και άλλο η διαβαθμιδική συνεργασία.
Το κείμενο προτάσεων φαίνεται να διολισθαίνει, όπως εξάλλου και ο Καλλικράτης, λόγω τοπικών (τοπικιστικών) πιέσεων και να μην μπορεί να καταλάβει το μέγεθος της μητροπολιτικής διακυβέρνησης. Πρέπει να δούμε τους ανταγωνιστές μας αλλά και τα συγκριτικά μας πλεονεκτήματα. Με μία Κωνσταντινούπολη δίπλα μας, που ξεπερνά τον πληθυσμό της Ελλάδας, είναι αστείο να μιλάμε για «μητροπόλεις» σε μεσαίες πόλεις.

+1 «ΔΙΚΑΙΗ» ΑΝΑΠΤΥΞΗ
Όλοι αναμένουμε να αποσαφηνίσει ο κ. Πρωθυπουργός στη ΔΕΘ το νόημα της δίκαιης ανάπτυξης. Δυστυχώς, στα κείμενα του ΥΠΕΣ δεν υπάρχει καμία αναφορά στο πως το Υπουργείο εξειδικεύει τη χωρική έννοια της αναπτυξιακής δικαιοσύνης. Όλοι καταλαβαίνουμε ότι «ισόρροπη» ή «από τα κάτω ανάπτυξη», που αναφέρονται στο κείμενο του ΥΠΕΣ, δεν αποτελούν εξειδίκευση αλλά αντιγραφή από κάποιο κοινοτικό κείμενο ή πανεπιστημιακό εγχειρίδιο.
Το ερώτημα που τίθεται είναι πως θα κάνεις δίκαιη χωρική ανάπτυξη χωρίς πόρους; Όσο και να σας κάνει εντύπωση όλη η Ευρώπη αυτό συζητάει. Αναγνωρίζεται ο ιδιαίτερος ρόλος των τοπικών επενδύσεων στην ανάπτυξη και ακόμα και στις «καλύτερες οικογένειες» αναζητούνται εναλλακτικοί ή πρόσθετοι τρόποι χρηματοδότησης τους.
Η βιβλιογραφία και η διεθνής εμπειρία είναι πολύ πλούσιες. Προφανώς δεν είναι τίποτα προς άκριτη υιοθέτηση. Είναι πολύ σημαντικό όμως να δημιουργηθεί εκείνο το θεσμικό πλαίσιο που θα επιτρέψει στους δήμους να αναπτύξουν τις αναπτυξιακές τους πρωτοβουλίες.
Το θεσμικό πλαίσιο όμως δεν αρκεί. Χρειάζονται και υποστηρικτικοί μηχανισμοί. Σε όλη την Ευρώπη έχουν δημιουργηθεί υποστηρικτικοί μηχανισμοί που προσφέρουν όχι μόνο εξειδικευμένα χρηματοπιστωτικά προϊόντα, αλλά και κατάρτιση και τεχνική υποστήριξη ώστε η επενδυτική πολιτική, ιδιαίτερα των μικρών και μεσαίων δήμων, να γίνει πιο αποτελεσματική.
Το Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων θα μπορούσε να παίξει έναν ανάλογο ρόλο, όπως εξάλλου το αντίστοιχο γαλλικό ή ιταλικό, αρκεί να αποτινάξει από πάνω του την πολύχρονη σκουριά και να μετατραπεί σε ένα σύγχρονο χρηματοπιστωτικό ίδρυμα τοπικής ανάπτυξης.
Έχω την αίσθηση ότι εάν η ηγεσία του ΥΠΕΣ μπορέσει να δώσει τις πολιτικές της απαντήσεις σε αυτά τα 9+1 ερωτήματα το έργο της επιτροπής θα γίνει πολύ πιο εύκολο και παραγωγικό.